重在强化企业主体责任

　　2012年6月4日，国务院法制办公室发出《关于〈中华人民共和国安全生产法(修正案)(征求意见稿)〉公开征求意见的通知》，将《中华人民共和国安全生产法(修正案)(征求意见稿)》及其说明全文公布，征求社会各界意见。

　　现行《安全生产法》自2002年11月1日起施行至今已近10年，社会各界十分关注现行法的修订。为什么要修订现行的《安全生产法》?国家安全监管总局(以下简称“总局”)及各有关部门是如何全力以赴做好修订《安全生产法》的各项工作的?对现行《安全生产法》的修订有哪些基本原则?为此，本刊记者采访了国家安全监管总局党组成员、副局长、《安全生产法》修订领导小组组长杨元元。

　　记 者(以下简称“记”)： 杨局长您好!您担任总局《安全生产法》修订领导小组组长以来，身体力行，先后7次参加《安全生产法》修订座谈会议，开展《安全生产法》的修订调研，听取基层的意见和建议，亲自审定《安全生产法》的修订对照稿，并就有关问题提出自己的修改意见，参与并领导了《安全生产法(修正案)(征求意见稿)》出台的一系列工作。请您介绍一下为什么要修订现行的《安全生产法》?

　　杨元元(以下简称“杨”)：现行的《安全生产法》自颁布实施以来，对于建立安全生产的法律体系，完善安全生产的监管体制，促进生产经营单位提高保障能力，防止发生重大生产安全事故起了很大作用。但是，该法实施近10年来，我国经济社会情况发生了很大变化，《安全生产法》的立法背景、安全生产工作的理论与实践、安全生产工作中存在的突出问题等也都发生了重大变化。有必要对现行《安全生产法》尽快修订，以适应新情况、新形势的要求。

　　重大变化主要体现为以下5个方面。

　　一是经济社会背景和我党执政理念发生了变化，需要加快修订现行法。现行《安全生产法》的研究、制定开始于20世纪90年代后期，那个时候企业都比较困难，所以我们对企业的安全生产条件规定得比较宽松。

　　党的“十六大”以来，我们党提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想。2005年8月，胡锦涛总书记首次提出安全发展的理念，党的十六届五中全会把安全发展写入了“十一五”规划纲要;十六届六中全会把坚持和推动安全发展纳入构建社会主义和谐社会的总体布局。“十七大”进一步强调，坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故。十七届三中全会强调，能不能实现安全发展，是对我们党执政能力的一个重大考验。2010年国务院下发了23号文件《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》;2011年国务院常务会议审议通过并颁布了《安全生产“十二五”规划》，制定出台了40号文件《关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》，并在这个意见的指导思想中首次提出了要大力实施安全发展战略。2011年，中央把完善安全生产监管体制机制纳入到加强和创新社会管理的总体工作布局。今年温家宝总理在“两会”的政府工作报告中，进一步强调“实施安全发展战略，加强安全生产监管，防止重特大事故发生”。 我国经济社会发展正朝着以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线的方向转变，强调要实现经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，突出“以人为本，安全第一”的理念。

　　从“安全生产”到“安全发展”，到从“安全发展理念”进而明确为“安全发展战略”，是安全生产领域在新时期对客观规律的科学认识和准确把握，充分体现了党中央、国务院“以人为本、保障民生”的执政理念，体现了党和政府对科学发展观认识的不断深化和对经济社会发展客观规律的科学总结，体现了安全与经济社会发展一体化运行的现实要求。坚持科学发展安全发展，大力实施安全发展战略是新时期进一步加强安全生产工作的总纲领、总标准。因此，必须尽快修订《安全生产法》，提高企业安全生产准入门槛，坚决守住安全生产这条红线。

　　二是我国安全生产情况发生了变化，必须尽快修订《安全生产法》。

　　近年来随着经济发展水平的不断提高，人民群众需求的层次也在不断提高，我们不仅要满足人民群众衣食住行等基本需求，也要满足人民群众对生活质量、安全与身心健康等更高层次的要求。党中央、国务院将安全生产工作放在事关人民群众切身利益、改革发展稳定大局、党和政府形象及声誉的全局与战略高度，高度重视安全生产。为了实现这一目标，近年来，在我国持续不断地开展的 “三项行动”“三项建设”“隐患排查治理”，以及“打非治违” 等专项行动;制定完善安全标准规范，进行企业安全生产标准化建设;采取强化夯实安全生产基础，加强职业安全培训，健全安全监管体系，进一步提高企业本质安全水平等一系列安全生产措施。我们还看到，当前及今后一段时间，我国正处在发展机遇期和矛盾凸显期并存的发展阶段，处在工业化和城镇化快速发展、生产安全事故易发的特殊阶段，如何将近年来持续不断采取的安全生产有效措施转化为构建安全生产的长效机制，结合国内外安全生产立法经验，需要修订补充纳入《安全生产法》中，以保障、促进和实现经济社会的安全发展。

　　三是为了促进全国安全生产形势的总体稳定、持续好转的发展态势，进一步遏制重特大生产安全事故，需要加快修订现行法。

　　在党中央、国务院的坚强正确领导下，通过全社会各方面的共同努力，近年来，全国安全生产状况呈现总体稳定、持续好转的发展态势，全国各类生产安全事故起数和死亡人数已连续9年实现“双下降”。其中，“十一五”时期，安全生产基本实现了国务院提出的到2010年全国安全生产状况明显好转的目标;2011年安全生产工作又实现了事故总量、较大事故、重大事故、特别重大事故、死亡人数反映安全生产水平的主要相对指标“5个明显下降”，总体上实现了“十二五”安全生产工作的良好开局。安全生产工作虽然取得了积极进展和明显成效，但与党中央、国务院的要求和广大人民群众的期望相比，仍然存在较大差距。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾仍是主要矛盾。安全生产领域的问题和隐患还很多，形势依然严峻。我们既要解决制约安全生产的一些深层次矛盾和问题，同时还要积极应对新形势、新情况所提出的一些新挑战。目前，事故总量仍然过大，有效防范和遏制重特大事故的基础仍然薄弱，例如 2011年7月接连发生了甬温线动车追尾等多起特别重大事故，造成了严重的人员伤亡和财产损失，社会影响很大。这些事故的发生，充分暴露出我国生产经营领域仍然存在安全责任落实不到位、防范措施不到位、安全监管不到位、治理整顿不到位等突出问题，安全生产保障能力仍然不足，这都是大力实施安全发展战略中需要着力解决的突出问题。因此必须加快修订现行《安全生产法》，从法律上来强化安全监管措施，为进一步加强安全生产工作提供更有效的法律保障，加大“打非治违”力度，坚决遏制重特大事故的发生。

　　四是进一步落实党中央、国务院关于安全生产工作的重要决策，需要加快修订现行《安全生产法》。

　　近年来，在党中央、国务院关于安全生产工作的重要决策，体现在党中央、国务院和中央领导同志关于安全生产工作的重要论述中，体现在有关的法规条例及国务院的有关文件中。这些关于安全生产工作的一系列重要决策，指导我们安全生产理论的不断创新，并指导我们这几年安全生产工作不断取得进步。其中包括安全生产工作方针的完善、安全生产“十二项治本之策”的归纳、安全发展理念的提出，落实科学发展观，坚持安全发展，构建安全生产长效机制;确立以人为本的指导思想等，这些均对企业的安全生产条件提出了更高要求。全国人民对安全生产的期待，社会的安定与和谐，经济的健康、可持续发展，都要求进一步加强安全生产工作。

　　因此，落实党中央、国务院关于安全生产工作的重要决策，深入贯彻落实2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》的精神、2011年《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》的精神，需要把有关规定法律化，以全面落实企业的安全生产主体责任。与此同时，在落实党中央、国务院关于安全生产工作的重要决策中，需要进一步理顺各类监管、监察与行业管理，各相关部门、领域的安全生产责任，综合监管与专业监管的关系、综合监管与行业管理的关系，安全生产与职业健康的关系，以完善安全生产监管工作机制;还有如何进一步加强人民群众参与对企业安全生产的监督、参与对政府安全监管工作的监督等，均需要加快修订现行《安全生产法》来予以进一步规范。

　　五是着力解决好影响当前安全生产工作进一步深化的一些突出问题，需要加快修订现行法。

　　现行《安全生产法》实施10年来，安全生产工作中出现了一些新情况、新问题，一些问题还相当突出，直接影响了安全生产工作的进一步深化。例如，如何发挥注册安全工程师的作用?如何推进安全生产责任保险?如何深化安全生产标准化工作提高企业安全生产水平等。这些影响安全生产工作的进一步深化的突出问题，均需要通过修订现行《安全生产法》来进一步明确或解决。

　　记：国家安全生产监管总局及各有关部门是如何全力以赴做好修订现行《安全生产法》的各项工作的?

　　杨：《安全生产法》的修订是全国安全监管监察系统的一件大事，也是国家的一件大事。国家安全监管总局要求全系统各单位对修订工作给予大力的支持和配合，齐心协力共同做好这项工作。

　　2011年总局将现行法的修订列入了国家《安全生产“十二五”规划》和总局《安全生产立法“十二五” 规划》，2011年6月总局成立了《安全生产法》修订领导小组和工作组。

　　2011年7月27日，温家宝总理主持召开国务院第165次常务会议，听取“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故情况汇报，并针对当前事故多发的严峻形势，部署了进一步加强安全生产工作的各项措施。在这次会议上，温家宝总理专门指示强调要加快修订《安全生产法》，进一步明确责任，加大对违法行为的惩处力度。

　　为确保在2011年底提出一个有较高质量的《安全生产法》修订初稿的阶段性工作目标，国家安全监管总局努力做了以下3方面的工作。

　　第一，做好3项基础性工作，为修法工作奠定一个良好基础。

　　首先是抓好《安全生产法》立法后评估工作。2011年6月，总局下发了《安全生产法》修订调研通知，围绕《安全生产法》修订调研的10个方面重点问题，政法司编制了调查问卷，旨在全面了解政府有关部门、工会、企业、社会团体对《安全生产法》的认知程度、实施效果和修改建议。

　　其次是做好中外及我国台湾地区安全生产立法的比较研究工作。政法司组织人员对国外有代表性的法律及相关文献进行翻译研究，为修法工作提供借鉴。重点分析借鉴了美国、日本、德国、南非、英国、澳大利亚等国家和台湾地区有关职业安全健康法律的主要做法和执法实践，结合当前我国安全生产工作的特点，提出了可供借鉴的意见和建议，并转化为具体条款吸纳到《安全生产法》修订稿中去。

　　三是充分借鉴各地安全生产立法的经验和做法。《安全生产法》实施以来，全国31个省(自治区、直辖市)都制定出台了具有地方特色的安全生产地方性法规和规章。近年来，随着安全生产工作的不断深入，北京、天津、湖南、江苏、河南、上海等6个省(区、直辖市)还针对安全生产工作的新情况、新问题修订了《安全生产条例》。这些地方性法规在安全生产隐患排查治理、打击安全生产非法违法行为、安全生产费用的提取使用、事故赔偿等方面的做法，均值得在现行《安全生产法》修订中认真研究和吸纳。

　　第二，开好4个片会和企业论证会、中介组织论证会以及专家论证会。《安全生产法》修订工作千头万绪，时间紧、任务重、要求高。为了确保在2011年底拿出《安全生产法》(修订初稿)的阶段性目标，总局于2011年8-10月份分别召开了东北、西北、华东和西南4个片区座谈会议，听取各省(自治区、直辖市)安全监管部门、煤矿安全监察机构以及企业的意见。在此基础上，分别形成了《安全生产法》(修订第一~第四稿)。总局还选择具有典型意义的相关省份，由省安监局、驻地煤矿安全监察局召开相关企业及安全生产社会服务机构参加的论证会，广泛听取各类企业和机构的意见。此外， 2011年10月中旬和11月初，总局分别召开中介组织论证会和专家论证会，邀请部分安全评价机构、检测检验机构负责人以及有关法律专家、安全生产专家参会，对《安全生产法》(修订稿)提出意见和建议，形成了《安全生产法》(修订第五稿)。

　　第三，2011年底拿出了《安全生产法》(修订初稿)。在上述两项工作的基础上，总局《安全生产法》修订工作组于2011年11月底、12月初，汇总结合了各方面的意见和建议，并借鉴国内外有关立法的好经验、好做法，对《安全生产法》(修订第五稿)作了进一步修改和完善，于2011年底拿出了有较高质量的《安全生产法》(修订初稿)。

　　记：对现行《安全生产法》的修订有哪些基本原则?

　　杨：第一个原则就是“修订”的原则。既然是修订，那就是保留《安全生产法》的大框架不变，以利于尽早通过审定。同时，又要坚持完善、创新，适度超前的原则，调整、补充相关内容。总的来讲，就是在基本保持《安全生产法》主要框架的前提下，对《安全生产法》进行适当的修改完善，在安全生产工作机制、监管措施等方面进行必要的创新。相关条款应有一定的前瞻性，以适应今后一个时期安全生产工作的需要。

　　第二个原则是适当细化的原则。根据新形势下做好安全生产工作的需要，对有关条款进行适当的细化，缩小空间，增加可操作性，既要进一步明确责任，加大对违法行为的惩处力度，也要注意保持企业活力，促进经济社会和谐发展，还要注意与我国《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》《行政诉讼法》等有关法律的相衔接、相统一。

　　第三个原则是求同存异，适当集中的原则。《安全生产法》修订涉及方方面面，要紧紧围绕现阶段安全生产领域的主要矛盾，着力解决主要问题，做到求同存异，适当集中，提高工作效能，取得实质成果，并根据东、中、西部地区的经济发展、企业状况的不同，给各省地方立法、立标准留出一定的法律余地。

　　第四个原则是强化企业主体责任。要认真贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》的精神，把《安全生产法》第二章的细化作为此次修法的重点，明确企业主体责任内容，对企业的安全生产责任、本质安全水平和事故防范能力、应急处置能力提出明确要求。目前的稿子第二章从原来的28条，增加到30条，并修订完善了部分条款。

　　现在《安全生产法》修正案正由国务院法制办组织审查，已经接近尾声。之后，经国务院常务会议审议后还要在全国人大常委会审议。衷心希望社会各界关心支持《安全生产法》的修订，并多提宝贵意见和建议。

　　编辑 边 安