“安全设备”执法检查切入点

违不违法 引发争议

　　某地安监支队在执法检查中，发现某机械加工企业油漆库的防雷设施未按期检测，存在较大的安全隐患，执法人员认为其行为违反了《安全生产法》第二十九条:“安全设备的设计、制造、安装、使用、 检测、维修、改造和报废，应当符合国家标准或者行业标准。生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养，并定期检测，保证正常运转”的规定，拟对该企业给予行政处罚。但在案件的处理过程中，由于“安全设备”概念无权威部门的明确解释，油漆库的防雷设施到底算不算“安全设备”，能不能适用这一法律条款，《行政处罚法》规定：“没有法定依据的行政处罚无效”，在目前企业法制意识日渐增强，行政复议、诉讼频发的执法环境下，这一事件如何正确定性、科学处理，引发了安监支队的广泛争论。

网友热议 众说纷纭

　　“安全设备”这个专有名词，在常人的眼中是一个指向明确、通俗易懂的词，照字面意思理解，也就是为保障人身安全而使用的设备;但在安全生产行政执法人员眼中，却是一个观点不一、众说纷纭的话题。按照常规理解指向的安全设备，在企业生产装置中面广量大，《安全生产法》，对安全设备的设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造和报废，应当符合国家标准或者行业标准，以及应对其进行经常性维护保养，作了明确的规定，执法人员在检查中如发现此类设备未按规定安装、使用或未维护保养等，都可以依法责令限期改正，逾期不改正应给予行政处罚。但由于安全设备无法规明确界定，很多明显的设备隐患因找不到更为准确的对应法规，执法人员在提出整改意见时，总感觉如芒在背、如鲠在喉，不责令整改是失职，责令整改又存在职业风险。如何正确、有效地执行好这项法律条款，既能消除隐患，又可规避风险，在执法实践中不得不多几分斟酌。

　　例如在网上有关这一话题的热议中，有的网友认为：在权威部门对安全设备没有作出具体界定，涉及“安全设备”的处罚案件在行政复议(诉讼)中被撤销的可能性较大，应慎用。也有的网友认为：国家安全生产监督管理总局虽然在2007年公布了的《危险化学品建设项目安全设施目录(试行)》(安监总危化[225]号)，但不适用于一般企业，目前已过一年试行期，新目录未出台老目录已失效，危险化学品安全设施也重新回到了无据可查状态，更别提其他行业安全设备的界定了。还有的网友认为：国家安全生产监督管理总局应出台专门的规章或规定,列举危险化学品、烟花爆竹等高危行业使用的“安全设备”，公布目录并及时修订。其他行业的“安全设备”概括规定：凡属于保护劳动者安全、防止生产安全事故发生，以及发生生产安全事故时用于救援等功用的，应该认定为“安全设备”;采取列举式与概括式规定相结合的方法来界定“安全设备”。

　　有关这一话题热议的论坛版主对此作了精彩的总结性点评：国家安全生产监督管理总局应依据相关规定，编制一般生产经营单位预防、控制事故和减少与消除事故影响的安全设备、设施的目录;安全设备的划分应当实行滚动调整;在出台安全设备目录的基础上，明确安全设备维修、检测、改造和报废期限;为一线安全生产执法人员提供执法依据，确保行政处罚的合法性。

切入操作 三点建议

　　笔者查阅了相关资料，在全国人大常委会法制工作委员会副主任卞耀武和经济法室主任安建编写的《中华人民共和国安全生产法释义》(以下简称“释义”)中找到，《安全生产法》所指的安全设备是“为了保护劳动者安全、防止生产安全事故发生，以及在发生生产安全事故时用于救援而安装使用的机械设备和器械，如矿山使用的自救器、灭火设备，以及各种安全检测仪器，像安全检测系统、瓦斯检测器、测风仪表、氧气检测仪、顶板压力监测仪器等。”

　　笔者认为，安全设备界定问题的焦点是：安全设备没有法定依据解释，《安全生产法》第八十三条第一款第五项第六项的处罚就不好执行。但从《释义》来看，该条款的立法目的是用来规范广义上保障安全生产的设备管理和维护工作，而不是狭义地管辖划定具体范围的某些设备。安全设备的界定从立法角度来说难度很大，比如：危险化学品种类虽数以万计，但化工生产设备按用途划分种类屈指可数，危险化学品安全设施目录分类可基本明确;然而一般行业无论产品工艺还是装置设备数不胜数，再加上科技的快速发展，新的生产设备、系统发明日新月异，用来保障安全生产的相关设施更是千变万化，如果等立法界定了具体安全设备目录，再管理相应的安全设备，无疑是杯水车薪、守株待兔。

　　建议在目前“安全设备”暂无权威界定，而相关隐患必须消除，相关法规又必须执行的情况下，可以考虑按以下三种思路来处理安全设备隐患问题：

　　一是督促大型企业自主管理，及时消除安全设备隐患。了解、掌握较为规范的大型企业在自主管理中对安全设备的界定管理状况，与企业在安全设备的界定问题上达成共识的前提下，对企业存在的安全设备问题下达责令整改指令，督促企业及时整改，消除安全设备隐患。

　　二是宣传安全设备知识，规范中小企业安全设备管理。向中小型企业宣传安全设备概念及法规要求，举例说明生产厂房或装置在设计、施工中应设置的安全设备设施，提出相关的维护保养规定，督促企业规范安全设备管理，提高企业对安全设备界定的认同度。

　　三是全程推行说理式执法，合理规避行政执法风险。企业如果在首轮检查中有了以上两点的认识基础，复查中发现安全设备隐患逾期未改正，立案查处时在安全设备的概念界定上可能会避免一些分歧。但在案件的办理中，执法人员必须围绕该设备是否是用于“保护劳动者安全、防止生产安全事故发生，以及在发生生产安全事故时用于救援而安装使用的机械设备和器械”，做好相关证据采集工作，在制作相关人员的询问笔录时，一定要分别问清隐患设备的用途，证明该设备配备目的;在制作勘验笔录时，要详细写明该设备的设计功能、目前状况;可以通过抽样取证、委托鉴定，由第三方认证该设备的使用功能;还可以调取厂房的安全设施设计图纸、设备档案或产品说明书，佐证该设备的基本特性;最后还可列出全国人大法工委的《释义》所作出的概念界定。通过以上证据说理，在安全隐患得到有效整改的同时，也可以尽量合理规避行政执法带来的风险。

　　编辑 边 安