依法治安 必修于法

　　时逢《中华人民共和国安全生产法》实施10周年之际，国家正在组织该法的修正工作。作为《安全生产法》的主要执笔人和修订工作顾问，我以为回顾这部法律的实施情况，解决立法存在的主要问题，非常必要而紧迫。

《安全生产法》实施情况和存在问题

　　《安全生产法》是我国安全生产领域的基本法，它具有调整对象的广泛性、法律制度的基本性、法律规范的概括性等特点，在安全生产法律体系中居于主导的、核心的最高法律地位。

　　10个“第一”

　　作为全面调整我国安全生产关系的法律，《安全生产法》在10个方面实现了重大突破和创新，可以概括为10个“第一”，即第一次弘扬了以人的生命安全为本的法治精神，第一次对安全生产活动实施全面的法律调整，第一次确立了安全生产基本法律制度，第一次固化了安全生产监督管理体制，第一次强化了安全生产社会监督和舆论监督，第一次明确了安全生产主体责任，第一次确立了企业安全生产保障制度，第一次突显了生产安全事故应急救援工作，第一次建立了安全中介服务制度，第一次设定了民事赔偿责任。

　　7个成效

　　《安全生产法》实施10年来，在7个方面的取得了明显成效，即形成了中国安全生产法律体系，建立了安全生产监管执法体系，提升了企业安全生产管理水平，增强了全民的安全意识，打击了安全生产非法违法行为，查处了重特大事故责任者，促进了全国安全生产状况的持续好转。

　　5项问题

　　然而，任何法律的制定必然受其当时特定的行政管理体制、立法思路和立法条件的影响和制约，不可避免地存在着一些立法缺陷或者瑕疵，《安全生产法》也不例外。从法律本身看，《安全生产法》存在5项主要问题。

　　一是调整对象的表述不够清晰。当时基于将调整对象以及行为主体最大化的立法思路，《安全生产法》的调整范围涵盖了从事生产经营活动的各种主体，并在法律条文中表述了“生产经营单位”“生产经营活动”“生产经营单位主要负责人”“事故隐患”和“生产安全事故”等法律用语。因对这些法律用语的内涵没有作出明确的定义，以致安全生产监管执法、司法实践中乃至学理界众说纷纭，有些地方出现了对监管执法的对象、行为的误判和适用法律的错误。

　　二是安全生产工作方针的表述不够完整。《安全生产法》将安全生产管理方针确定为“安全第一，预防为主”，这是对立法以往国家安全生产方针的法律表述。此后党中央、国务院又将安全生产工作方针修正为“安全第一，预防为主，综合治理”，这就比法律原有表述更加完整。

　　三是基本法律制度的相关法律规范尚不完善。《安全生产法》确立了8项基本法律制度，但相关法律规定还不够全面周密，有些条文不易操作。如第八条、第十一条、第五十六条以及第四章虽对政府及其监管执法部门的法律地位及其主要职责作出了规定，但未对各级人民政府(包括农村乡镇、城镇街道)的行政领导地位、行政首长负责制、综合监管部门与专项监管部门的法定职责以及行政责任追究等方面内容作出明确规定。

　　四是某些法律条文不够完善，缺乏可操作性。如：

　　“重大危险源”的定义源自国家标准中关于危险化学品临界量的表述，没有完整体现对煤矿、非煤矿山、烟花爆竹、民用爆炸物品、建筑施工、交通运输等高危行业、企业存在的设施、设备、场所等重大危险源的法律界定。

　　“三同时”的规定难以操作。第二十四条关于建设项目“三同时”的规定，因未设定法律责任而难以执行。第二十四条至二十七条虽对矿山、危险物品的生产、储存建设项目的安全设施“三同时”作出了规定，但没有相应的监管执法措施。

　　从业人员安全培训的覆盖面较窄。《安全生产法》对矿山、建筑施工和危险物品生产、经营、储存单位等高危企业的主要负责人、安全管理人员的培训和任职资格作出了规定。而数量众多的非高危企业的主要负责人和分管安全生产的负责人、技术负责人和专职安全管理人员也应当加强培训考核，《安全生产法》未作相关规定。

　　注册安全工程师问题虽在第十九条第二款作出了原则性规定，但不够明确，致使注册安全工程师制度难以建立和发展。

　　职业危害预防与职业病防治工作没有实现法律衔接。立法时受职业病防治工作体制不顺的影响，《安全生产法》未能作出规定，以致存在着职业危害预防与职业病防治工作“两张皮”的矛盾。

　　五是经济处罚力度不够。《安全生产法》规定处以罚款的最高幅度是20万元，幅度偏低，不足以震慑和惩治违法者。如《安全生产法》对危险化学品生产、储存违法行为的罚款幅度，低于《危险化学品安全管理条例》的罚款幅度。

《安全生产法》的修正要点

　　2012年6月，国务院法制办向社会公布了《安全生产法》修正案征求意见稿(以下简称《征求意见稿》)。这次修法的目的，是为实现依法治安提供更高层级、更加完善的法律制度和法律依据，健全完善安全生产法律体系。

　　国家安全生产监管总局高度重视修法工作，明确了顶层设计，即在确保《安全生产法》的框架和基本法律制度总体稳定的前提下，认真总结法律实施10年来的经验，结合当前全国安全生产领域的新情况、新特点，将近年来中央关于安全生产工作的重大决策、举措法制化，抓住事关全局的体制性、制度性和普遍性问题，修订完善《安全生产法》，以增强法律的时效性、适用性和可操作性。

　　《安全生产法》征求意见稿的修正要点，集中体现在完善基本法律制度和增强法条可操作性两大方面。

　　制度性的修正内容

　　《征求意见稿》涉及立法宗旨、安全生产方针、体制机制和法律制度的修订内容有10多个方面，解决了法律实施以来的诸多热点、难点问题。如：

　　立法宗旨。《征求意见稿》增加了保障人民群众“健康”的内容，表明国家将保障人民群众的“健康权”提升到与保障“生命权” “财产权”同等重要的地位，标志着从业人员职业危害预防和职业病防治将纳入安全生产工作的重点之一。

　　安全生产方针。《征求意见稿》将安全生产工作方针补充为“安全第一、预防为主、综合治理”。补充“综合治理”，是要体现安全生产管理、监管执法工作的主体、手段、方式的多元化，强化联合执法和社会监督的作用和力度。

　　安全生产工作机制。《征求意见稿》立足于长效机制的建立，第一次明确了“政府领导、部门监管、单位负责、群众参与、社会监督”的安全生产工作机制，明确了各种主体的法律地位及各自责任，形成全社会齐抓共管的总体格局。

　　安全生产规划应当纳入政府经济社会发展规划，安全生产工作经费纳入政府财政预算。《征求意见稿》的相关规定，体现了科学发展、安全发展的根本要求。

　　完善安全生产监管体制。《安全生产法》未能根本解决监管体制不顺的问题。《征求意见稿》增加了县级以上政府设立安全生产委员会，研究部署、统筹协调重大事项;国务院安全生产监督管理部门，承担综合协调工作;煤矿安全实行国家监察、地方监管、企业负责制度等内容，清除了一些体制性障碍。

　　强化政府监管执法职能。《征求意见稿》确立了属地为主、分级负责的安全生产监督管理原则，规定各类经济技术开发区、产业园区管理机构应当确定负责安全生产监督管理的机构和人员，监督检查本开发区、园区内生产经营单位的安全生产工作;乡镇人民政府和街道办事处应当强化安全监管职能，加强工作力量，配备必要的装备，确保安全生产工作事有人管，责有人负，并根据上级授权依法实施行政处罚;实行上级政府对下级政府的安全生产工作政绩考核。这就强化了各级政府行政首长负责制和属地监管责任，有利于发挥乡镇、街道两级基层政府的作用。

　　企业是安全生产责任主体。《征求意见稿》将主要负责人的安全管理职责由原来的6项增加到10项，如负责组织开展本单位的安全生产教育培训、应急演练工作，组织开展安全生产标准化建设，组织实施本单位的职业危害防治工作，保障从业人员的职业健康等。这样有利于加重企业安全第一责任者的责任，加大安全生产工作的力度。此外，还明确了企业分管负责人、技术负责人和其他负责人的安全职责，使企业领导人员、管理人员的安全职责更加明晰。

　　注册安全工程师相关规定。《征求意见稿》规定从业人员在100人以下的，可以委托具有国家规定资质条件的注册安全工程师事务所提供安全生产管理服务;矿山、冶金、交通运营、建筑施工单位，危险物品的生产、经营、储存、装卸、运输单位和使用危险物品从事生产并且使用量达到规定数量的单位的专职安全生产管理人员，应当具有注册安全工程师资格和三年以上相应工作经历。

　　安全文化建设。《征求意见稿》要求各级政府、部门加强安全生产宣传教育，提高全社会安全意识;国家将安全教育纳入国民教育内容，中小学校开设安全知识课程，中专、高校开设安全专业课。这是提升国民安全素质的治本之策。

　　可操作性的修正内容

　　可操作性的修正内容涉及20多个方面，主要是进一步明确企业安全生产管理和政府监管执法方面的行为规范和措施。如：

　　企业提取、使用安全生产费用。《征求意见稿》将财政部、国家安全生产监管总局制定的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》确定为企业安全投入的主要依据，增强了安全投入的可操作性。

　　安全管理机构设置。《征求意见稿》增加了冶金、交通运营企业，危化品使用单位安全生产管理机构设置和安全生产管理人员配备的规定。另将非高危企业设置安全生产管理机构和配备安全生产管理人员的从业人员数量，由原来的“300人以上”改为“100人以上”。

　　企业安全生产管理机构和安全生产管理人员的职责。《征求意见稿》增设了相关规定，即监督执行安全生产法律、法规、规章和标准，参与本单位安全生产决策;督促和指导本单位其他机构、人员履行安全生产职责;组织实施安全生产检查，督促整改事故隐患;参与本单位生产安全事故应急预案的制定及演练，承担本单位应急管理工作;参与审查有关承包、承租单位的安全生产条件和相关资质;法律、法规规定的其他职责。

　　劳务派遣的安全管理。《安全生产法》未对劳务派遣的安全管理作出规定。《征求意见稿》吸纳了地方立法的经验，规定劳务派遣单位应当对派遣人员进行安全教育培训，劳务派遣协议中应有安全教育培训要求，派遣人员由用工单位统一管理并履行安全生产保障责任。

　　企业安全文化建设。《征求意见稿》明确了若干切实可行的措施，如企业应当建立完善安全生产绩效考核奖惩制度，定期开展宣教活动，分析安全生产情况，进行安全巡查，查明事故隐患，提出防范和整改措施等。

　　高危企业负责人现场带班。《征求意见稿》规定矿山、冶金、建筑、危险化学品等行业企业的负责人应当实行现场带班;井工矿山的矿长，应与工人同时下井、同时升井。

　　企业安全生产标准化建设。为落实国务院23、40号文件出台的相关政策措施，《征求意见稿》规定国家推行安全生产标准化建设，生产经营单位应当开展岗位达标、专业达标和企业达标建设，加强安全生产基础工作，标准化等级与工伤保险费率挂钩。

　　安全责任险。《征求意见稿》规定矿山、建筑、危险化学品生产经营储存单位应当办理安全责任险，鼓励其他企业参保，进一步完善事故受害者经济补偿制度。

　　政府制定重点监管企业目录。《征求意见稿》规定作业场所安全风险较高、存在重大危险源、存在重大事故隐患、存在严重职业危害、近三年内发生过责任事故造成人员死亡和其他有必要实行重点监督管理的企业，有关地方政府应当制定重点监管企业目录，强化日常检查监督。

　　建立安全生产诚信体系。诚信本属于道德规范的范畴，必要时法律也要维护最低的道德底线，运用法律力量推进企业的自律和他律。《征求意见稿》要求县级以上政府建立企业违法信息系统，向社会公布;对企业安全生产标准化实施考核，考核结果向社会公布。

　　职业危害预防与职业病防治。全国人大常委会2011年底通过了《职业病防治法》修正案，理顺了监管执法体制，完善了法律制度，对职业危害预防和职业病防治工作已有明确的法律规定。《征求意见稿》作出了执行《职业病防治法》的衔接性规定，实现了我国安全生产领域两部“姊妹法”的有机结合。

　　相关法律用语的含义。《征求意见稿》对生产经营单位、生产经营单位主要负责人、重大事故隐患、重大危险源、生产安全事故等法律用语作出了明确界定，可以避免法律适用的误解，更加精准地实施《安全生产法》。

　　编辑 林 静