扩大覆盖 让更多劳动者受益

编者按

　　《工伤保险条例》自2004年1月施行以来，对于维护工伤职工合法权益，分散用人单位工伤风险，规范和推进工伤保险工作，发挥了积极作用。2010年12月8日，国务院召开常务会议，针对工伤保险制度面临的新情况、新问题，作出修改《工伤保险条例》的决定。修改后的条例草案从切实维护职工合法权益出发，从扩大工伤保险适用范围，扩大上下班途中的工伤认定范围，简化工伤认定、鉴定和争议处理程序，提高一次性工亡补助金和一次性伤残补助金标准，增加工伤保险基金支出项目等方面进一步完善了工伤保险制度。

　　2009年，北京致诚农民工法律援助与研究中心根据办理工伤案件中发现的问题提交了《农民工工伤保险问题研究报告》(简称《报告》)，以期使工伤保险制度的修改能更好地保护广大劳动者，尤其是农民工。本刊结合修改后的条例草案内容，节选了《报告》中的相关部分，为工伤保险制度的深入推进提供借鉴(截至2010年12月20日本刊发稿时，《工伤保险条例》修订案尚未公布)。

河北小伙子任卫猛(左)工作中拇指被万能剪切掉半截，单位将他赶出宿舍，律师到其租住地调查

　　工伤保险是社会保险制度中的重要组成部分，是指国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。

　　2004年颁布实施的《工伤保险条例》，建立了体系完备的工伤保险制度，使越来越多的劳动者被纳入了工伤保险的保障范围，在促进工伤预防和职业康复方面发挥了巨大作用。但《工伤保险条例》制度的运行时却出现了一些问题，特别是对于流动性较大的农民工群体。

　　2009年，北京致诚农民工法律援助与研究中心(简称致诚中心)整理了全国16家农民工法律援助专门机构自2008年1月1日至2009年6月30日办结以及正在办理的农民工工伤案件，共计329件，涉及农民工344人。这344人中，男性为313人，所占比例超过了90%，女性仅有31人，男性占了绝大多数。这是与男性大多从事建筑、加工制造等较危险行业分不开的。

　　调研中，致诚中心发现由于《工伤保险条例》的覆盖面的限制，有些农民工很难享受到工伤保险的保障，主要表现在2方面。

工伤保险缴费方式难以适用农民工群体

　　工伤保险缴费方式难以适用于流动性大的农民工群体，是工伤保险难以全覆盖的一个原因。

　　2004年1月1日实施的《工伤保险条例》第8条规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务院劳动保障行政部门会同国务院财政部门、卫生行政部门、安全生产监督管理部门制定，报国务院批准后公布实施。统筹地区经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率等情况，适用所属行业内相应的费率档次确定单位缴费费率。”

　　第10条规定：“用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。”

　　原劳动和社会保障部于2003年发布了《关于工伤保险费率问题的通知》(劳社部发[2003]29号)，按照风险程度将行业划分为风险较小、中等风险和风险较大的3个行业类别，3类行业的基准费率在职工工资总额的0.5%、1.0%和2.0%，总体水平在工资总额的1.0%左右。如果用人单位属于一类行业的，按基准费率缴费;如果是二、三类行业的，实行浮动费率，根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率、职业病危害程度等因素调整费率，上浮最高至基准费率的150%，下浮最低至基准费率的50%。其中，住宿、餐饮、批发零售等属于一类行业;加工制造、建筑工程等属于二类行业;石油加工、采矿业、化学制品制造业等属于三类行业。

　　按照职工工资总额和浮动费率来缴纳工伤保险费，是普遍通行的做法。但对于农民工来说，流动性强是一个主要特点，如建筑工地的农民工往往只干几个月，甚至只干几天，做小工的更是如此，经常在不同的工地上工作，这种情况下职工工资总额的计算就很复杂和困难。而农民工往往跟随包工头打工，与施工单位没有直接联系;有些包工头带领农民工在不同的工地打工，长则几个月，短则十几天，认定农民工与哪个建筑公司之间存在劳动关系就很困难，更难计算工资总额了。服务行业中存在着大量的小私营业主，若要计算职工工资总额并确定其浮动费率，对于工伤保险基金来说也是很难完成的任务。

　　针对这种状况，很多地方已经出台了不同的工伤保险缴费方式。如建筑行业农民工参保，按照建筑工程合同总额的一定比例征收;餐饮服务业按照营业税或注册资本核定参保人数，或按照规模大小来确定，对规模较大、管理规范的实行按月征收，对规模较小、生产经营不稳定的实行定额定期征收;按产量征收煤炭企业工伤保险费等。

原《工伤保险条例》的覆盖面受限

　　由于《工伤保险条例》的覆盖面受限，致使有些农民工虽然属于《劳动法》的保护范围，却无法享受到工伤保险的保障。

　　《工伤保险条例》第2条规定：“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”

　　《工伤保险条例》确定的保障范围仅限于企业、有雇工的个体工商户的职工，与《劳动法》和《劳动合同法》相比，范围显然要窄。《劳动法》规定企业、个体经济组织、国家机关、事业单位和社会团体与之形成劳动关系的劳动者，均可以适用劳动法;《劳动合同法》在劳动法的基础上，又增加了民办非企业单位。

　　为了扩大工伤保险的覆盖范围，原劳动和社会保障部于2005年出台了《事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》(简称《通知》)。《通知》明确规定：“一、事业单位、民间非营利组织工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》的有关规定执行。二、不属于财政拨款支持范围或没有经常性财政拨款的事业单位、民间非营利组织，参加统筹地区的工伤保险。缴纳工伤保险费所需费用在社会保障缴费中列支。”

　　《通知》虽然将工伤保险的覆盖范围从企业、有雇工的个体工商户，扩展到了事业单位和民间非营利组织，但有些农民工在政府部门或者军队后勤从事保洁、护理、园林等工作的，仍然不能参加工伤保险，无法享受到相应的保障。如农民工王来明等10多人曾到致诚中心咨询，他们都在北京某公安局从事清洁工或保安等工作，从上世纪90年代开始上班到现在一直没有参加过任何保险，他们询问是否有权利要求公安局为其缴纳社会保险费。但律师在查询相关规定后发现，直接受雇于国家机关的劳动者只能参加社会保险中的基本医疗保险，而养老保险、失业保险和工伤保险都没有相应的规定。

　　虽然目前很多政府机关已经将直接雇佣的劳动者改为劳务派遣的形式，由派遣公司为其缴纳各项社会保险，但并非所有劳动者都是派遣职工，如果他们在工作中受伤，是应当按照劳动争议来处理还是人身损害赔偿来处理?即使是采用劳务派遣的形式，如果派遣公司未上保险给劳动者造成损害的，国家机关是否要承担连带赔偿责任?

　　对此，2010年12月8日，国务院召开常务会议，决定对《工伤保险条例》作出修改。修改后的《工伤保险条例》扩大了工伤保险适用范围。草案规定：“除现行规定的企业和有雇工的个体工商户以外，不参照《公务员法》管理的事业单位、社会团体，以及民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织也应当参加工伤保险。”

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　　北京致诚农民工法律援助与研究中心(原北京市农民工法律援助工作站)是全国第一家依托专职律师向农民工提供免费法律服务的公益机构，经北京市司法局批准，于2005年9月8日成立。致诚中心成立以来向大量农民工提供了高效、优质、免费的法律服务，获得了农民工的称赞以及政府和社会的认可，2007年，在中华全国律师协会的推动下，在全国15个省(自治区、直辖市)建立了类似的农民工法律援助专门机构。

　　编辑 吕楠俊