安全生产法制五年回顾与展望

今年11月1日，《安全生产法》已经实施5周年了。5年来，在党中央、国务院和各级地方党委、政府的正确领导下，在各级安全生产监管监察部门、有关部门和各方面的共同努力下，以依法治安为指针，以贯彻实施《安全生产法》为主线，以立法、执法监督、法制宣传为主要内容的安全生产法制建设，取得了重大进展和显著成效，促进了全国安全生产态势的稳定好转。

显著成效

一、高度重视安全生产法制工作，加强领导
胡锦涛、温家宝等中央领导同志明确要求加强安全生产法制建设，健全安全生产立法，加大安全生产行政执法和违法行为责任追究的力度，建立安全生产法治秩序。国家安全监管总局党组坚决贯彻落实依法治国的基本方略和中央有关重大决策，加大了法制工作的力度。一是确定了依法治安、重典治乱的指导方针，提出了到2010年建立规范的安全生产法治秩序的目标。二是把安全生产法制建设列为安全生产治本之策和本质安全要素，重视并发挥法律手段在安全生产监管执法工作中的重要作用，坚持依法监管。三是加强领导，把法制工作摆上重要日程，主要领导亲自抓、分管领导专门抓，推动了安全生产法制建设。
二、加强安全生产立法工作，加快安全生产法律体系建设
5年来，以制定、修订《安全生产法》的配套立法和相关立法为重点的安全生产立法进度和立法质量不断提升，国家立法和地方立法全面加快，安全生产法律体系初步形成，在安全生产工作的主要方面特别是高危行业和领域的安全生产基本实现了有法可依、有章可循。全国人大常委会、国务院先后颁布实施了17部安全生产法律、行政法规。其中，全国人大常委会审议通过了《道路交通安全法》《行政许可法》《治安管理处罚法》《刑法》修正案(六)等4部法律。国务院制定了《安全生产许可证条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》《烟花爆竹安全管理条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》等13部行政法规。最高人民法院、最高人民检察院制定了《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》等3件司法解释。原国家经贸委、原国家安全生产监管局、国家安全生产监管总局(包括与国务院有关部门联合制定)颁布了51部部门规章。全国有26个省(区、市)人大常委会或人民政府出台了安全生产的地方性法规、地方政府规章。
三、狠抓执法队伍建设，加大了行政执法工作力度
各级人民政府高度重视安全生产监管监察机构和行政执法队伍建设，初步建立了“纵向到底，横向到边”的监管执法体系。目前全国31个省(区、市)及新疆建设兵团全部设立了省级安全监管部门；329个地级市设立了安全监管机构，占98.8%；2683个县设立了安全监管部门，占93.8%。全国省、市、县三级安全监管部门现有监管监察人员4.4253万名，行政执法人员1.08万名。煤矿安全监察机构也逐步完善，现有25个省级煤矿安全监察局、73个地区煤矿监察分局。各级安全监管监察部门非常重视监管执法人员素质和执法能力的培养和提升，有计划地组织了全员法律培训，提升了监管执法人员的法律素质和行政执法水平。
随着各级安全监管监察力量的加强，实施各项安全整治、隐患排查治理、日常监督检查的工作力度和行政处罚的幅度相应加大。2006年各级安全监管部门和煤矿安全监察机构共监督监察了124.4446万个生产经营单位，查出事故隐患183.9542万条，作出行政处罚6.4731万次，处以罚款总额7.8333亿元，实缴罚款6.6583亿元。在加大行政执法力度的同时，有关安全生产监管监察部门还坚持做好行政复议及行政应诉工作，依法妥善处理了监管执法和关停煤矿工作中的行政争议，化解了社会矛盾。
四、开展宣传教育工作，营造强大的法制氛围
国家安全生产监管总局把法制宣传教育融入安全文化建设之中，着力提升全民安全素质。一是组织制定规划，印发了《关于全面开展安全生产“五五”普法工作的通知》和《安全生产监督管理总局关于开展法制宣传教育的第五个五年规划》，组织开展“五五”安全生产法制宣传教育活动。二是组织指导全系统安全生产法律、行政法规的宣传学习。出台新的安全生产法律、行政法规，组织编写相关学习辅导材料，普及安全生产法律知识，提高领导机关、领导干部和基层监管执法人员的法制观念和执法水平。三是加强安全文化建设，开展法制宣传教育。制定了《“十一五”安全文化建设纲要》和《2006年安全生产宣传工作要点》，大力宣传安全发展理念，强化安全意识，加强安全文化阵地建设，进一步推动安全生产方针政策和法律法规的宣传贯彻。5年来，国家安全生产监管总局与中宣部、公安部、广电总局、中华全国总工会、共青团中央联合开展了6届“全国安全生产月”和“安全生产万里行”活动；开展了安全咨询日、《安全生产法》知识竞赛、安全生产演讲比赛、全国劳动安全防护知识竞赛、全国工伤保险与安全生产知识竞赛等活动；举办了以安全文化、安全法制、安全科技为内容的“安全发展”高层论坛。全国各地的安全生产法制宣传教育工作也抓得有声有色，逐步深入。

存在的问题

在看到和肯定成绩的同时，也要充分认识安全生产法制建设的长期性和艰巨性，正视和解决一些不容忽视的问题。
一、法制观念有待加强
虽然各级安全监管监察人员的法制观念和执法水平有了很大提高，但是与依法行政、依法监管的要求仍有较大差距。有的监管人员内心深处仍然是“人治”思想作祟，并没有真正认识到依法治国、依法行政、依法治安的重要性和深刻内涵，不熟悉、不懂得法律手段和法制在政府管理社会公共事务和市场监管中的重要地位和作用，不善于运用法律手段解决安全生产监管监察中存在的法律问题。有的地方不重视法制工作，没有把法制工作摆上重要日程，遇到法律问题“急来抱佛脚”。有的监管执法人员法律素质较差，缺乏高度的法制观念，不熟悉有关安全生产法律法规，不能够严格履行法定职责，不遵守行政执法程序，遇到问题不是依法办事，而是凭“感觉”和经验办事。
二、安全生产立法有待完善
虽然安全生产立法的数量不少，但还没有健全上位法与下位法、国家法与地方法、专门法与相关法、实体法与程序法之间相互衔接配套、统一和谐的安全生产法律体系。一是《安全生产法》确立的一些重要的法律制度尚无配套法规作出具体法律规定，如安全监管制度、安全中介服务制度、事故赔偿制度、事故应急救援制度等。二是有些现行立法的制定时间久远，情况变化，亟待修订，如《矿山安全法》《煤矿安全监察条例》《危险化学品安全管理条例》等。三是有些相关法律规定不一致，需要衔接。由于各类安全生产立法是在不同时期、不同体制下制定的，相关法律规定存在着互不衔接、前后不一的矛盾，由于没有及时修订而造成法律适用的冲突。四是有些地方立法滞后，需要推动。少数地方立法滞后的省区虽然经济总量不大，但是高危行业比较集中，安全问题比较突出，应当加快立法进程。五是有些立法质量不高，需要完善。有的立法存在着可操作性差、程序不明确、条文表述不规范的问题，应当修改补充。
三、行政执法机构力量有待充实
现有的行政执法力量与其承担的工作任务和责任很不适应，编制少、任务重、责任和压力大。各级安全监管监察人员既有行政编制也有事业编制的，大部分日常监督检查工作只能委托专门的行政执法队伍完成，监管执法力量明显不足，特别是乡镇政府没有安全监管执法权。有的地方没有专门的行政执法队伍，仅靠几个监管监察人员“疲于奔命”，甚至出现监管执法“空白”。有的监管监察和行政执法经费渠道不一且无保证，缺乏必要的技术装备和工作条件，难以满足监管执法工作的需要。这种状况在市、县两级尤为突出。
四、执法人员法律素质和执法水平有待提高
安全监管监察机构和行政执法队伍成立较晚，现有安全监管监察人员中，原来从事过安全监管工作的不多，多数是由其他行业、部门调入或者公开招录的。由于一些安全生产监管执法人员的法律素质、专业素质和工作能力及经验欠缺，在短时间内难以胜任繁重复杂的监管执法工作，以至有的地方安全监管监察不到位，行政执法力度衰减，甚至出现行政不作为或者滥作为的行政违法行为，引发了一些行政复议和行政诉讼案件。
五、专门的综合法制机构有待加强
政府监管执法工作中涉及法律制定、法律解释、法律适用、法律程序、法律纠纷和法律救济的问题很多并且很专，需要有专门的综合法制机构和法律专业人员承办。目前公安、交通、海关、税收、工商、劳动、国土、卫生等政府监管执法部门，大都自上而下地单设了综合法制机构，专门负责立法、执法监督、行政复议和应诉、法制宣传教育和法律服务等项工作。各级安全监管监察部门尚无单设的综合法制机构，现有的法制机构都承担了多项职能，或与其他机构合署办公，专门法律人才奇缺。
六、安全生产法制宣传教育有待深入
虽然近年来法制宣传教育拓展到一定的广度和深度，但是对《安全生产法》等许多重要的安全生产法律、法规、规章的宣传学习远未到位，仍有走过场和不深不透的现象，存在着死角和盲区，没有做到家喻户晓、耳熟能详。有些监管监察工作中提出的“法律问题”，并不是没有法律规定，而是监管监察人员没有真正领会法律规定的精髓和要点。

重任在肩

我们履行了《安全生产法》实施的第一个5年。下一个5年，完善法制、推进依法治安的任务更加繁重，需要从以下几方面着手：
一、牢固树立依法治国、依法监管的理念
要从根本上重视和加强安全生产法制建设，必须解决认识问题。依法治安必须以高度的法制观念为先导，关键是从领导机关、领导干部做起，率先垂范。一是在知识结构上应当补法。不懂法则不能依法治安。领导干部和监管执法人员应当通晓社会主义法制的基本理论知识，学懂弄通重要的安全生产法律、法规，不断完善、丰富自身的知识结构，提升法律素养。二是研究处理重大问题和部署工作时应当合法。法律是行为准则和规范。各级监管监察部门确定工作思路、制定工作计划和专项整治方案时，应当依法决策。三是实施监管监察工作中应当依法。监管监察人员必须牢记职权法定、程序法定、责任法定的法制原则，依法办事。
二、持久开展法制宣传教育培训，提升法律素质
法制宣传教育培训应当重点抓市、县两级安全生产监管监察部门和生产经营企业。在监管监察工作中提出的许多法律问题，不是没有法律规定，而是没有学懂弄通。安全生产法律法规是监管监察工作的依据和手段，必须融会贯通，运用自如。每一部法律法规的出台和规定都有其特定的背景、所要解决的问题和丰富的法律内涵，不同法律法规之间也存在着一定的内在联系。学习法律法规不可纸上谈兵，不可叶公好龙，不可浅尝辄止，不可断章取义。
三、加快安全生产立法，健全安全生产法律体系
安全生产立法应当按照轻重缓急，重点抓法律制度的建立健全，重点抓重要、急需的法律法规的制定和修订，重点抓国家立法与地方立法的统一和谐。安全生产法律体系的构建，应当注意增强法律体系的科学性、系统性、和谐性和稳定性，注意立法与现实的安全生产状况和现行的监督管理体制相适应，注意法律规范与技术规范的相互衔接和支撑。今后一个时期，在国家立法层面上，应当抓紧制定《安全生产监督管理条例》《安全生产应急救援条例》和《注册安全工程师条例》，修订《矿山安全法》《煤矿安全监察条例》《危险化学品安全管理条例》等法律、行政法规。在地方立法层面上，应当加快出台具有地方特点、针对性和可操作性更强的地方性法规和政府规章。
四、加强监管执法队伍建设，加大行政执法力度
要完成繁重的安全生产监管监察任务，必须有组织保障。在人员编制十分紧缺的条件下，应当调整内设机构职责，整合人力资源，充实加强一线监管执法机构和专门的行政执法队伍。重视专门的综合法制机构建设，选调素质好、懂法律、懂业务、具有实践经验和能力的干部，全面加强法规和标准制定、综合协调、执法监督、行政复议等法制工作。建立健全监管监察和行政执法责任制，建立一支规范自律、公正严明、高效权威的安全生产监管执法队伍。重典治乱，勇于执法、善于执法，依法查处安全生产违法行为和违法者，建立安全生产法治秩序。采取切实可行的政策措施，为监管执法人员解决实际困难，提供必要的待遇，改善工作生活条件，以解后顾之忧。
未来5年，各级安全生产监管监察部门担负着加强法制建设、推进依法治安的重任。我们有信心、有能力克服困难，不辱使命，开拓进取，在党的十七大精神指引下，努力实现全国安全生产状况的根本好转。

编辑 冯 瑾