它山之石 可以攻玉

2007年9月27日，第一届中国国际安全生产应急管理和应急救援论坛在京召开，来自澳大利亚、加拿大、法国、德国、日本、韩国、波兰、西班牙、英国、美国10个国家，以及国际劳工组织和我国相关机构的400余名代表参加了会议。论坛围绕应急管理体制机制、应急救援案例、应急技术与装备、应急培训演练教育4个专题展开了讨论，40位代表进行了演讲，他们中间既有主政一方的政府部门官员，又有屡有建树的行业权威。
记者旁听了这些代表的演讲，由于演讲时间限制和语言沟通不便，不可能完全吃透他们的理论精髓和研究成果，但他们遭遇的一些灾难事故，我们也似曾相识；他们应对这些灾难事故的成功经验和失败教训，很值得我们学习、借鉴。

城市大规模灾难应急准备与响应

“卡特里娜”飓风过后2周年的今天，美国劳工部副部长、职业安全健康局(OSHA)局长埃德温·福克，美国国家安全委员会副总裁利奥·凯瑞先后讲述了“卡特里娜”飓风的启示。
2005年8月29日，“卡特里娜”(Katrina)飓风在美国路易斯安那州海岸登陆，登陆后中心风力虽然减弱，但带来的风暴和强降雨，仍给密西西比、路易斯安那、佛罗里达、阿拉巴马等州造成巨大破坏，灾后评估经济损失上千亿美元，死亡数千人。美国负责救灾的联邦政府官员披露，“卡特里娜”过后2周年的今天，路易斯安那州仍有4.2万户家庭居住在政府当初提供的临时拖车里。
对于这场灾难，不同的人有着不同的认知。埃德温·福克认为：“卡特里娜”给我们的教训就是要做好应急准备与响应。应急准备中企业要为保护员工而完善和执行应急预案演练，应急预案应包含工作场所应急措施执行程序并与当地的综合预案相匹配；每个企业的应急预案都应包含与消防、医务人员和警察等外部救援力量的协调；应急指挥系统还应能够使各相关救援力量有效协调运作。埃德温·福克强调，相关组织、业主和雇员在灾难事故发生前就必须检验、完善应急预案的可靠性和实用性，同时加强公众的参与和通讯保障。利奥·凯瑞则认为：“卡特里娜”启迪我们要时刻准备提供公共健康服务，以保护人们免受自然和人为的灾害；要有能力为成千上万可能紧急转移的人提供暂时的房屋；要预先考虑到灾难发生后灾区犯罪行为的控制措施。“卡特里娜”飓风后，美国政府除了加强灾区堤防建设，正从上述这些方面强化大规模灾难的应急准备。而他们的教训与做法，恰恰是我们的参考和借鉴。
实际上，像这样的台风对我们来说并不陌生。1956年8月1日的一场12级台风在浙江省三门湾登陆，造成4926人死亡。2006年7月14日第4号强热带风暴“碧利斯”引发了浙江、福建、江西、湖南、广东、广西6省区洪涝灾害，造成612人死亡，208人失踪；农作物受灾面积1万1580km2，绝收2620km2；倒塌房屋26.5万间，损坏房屋32万间；因灾直接经济损失266亿人民币。
诚然，我们国家也有相应的应急预案，但它毕竟刚刚起步，很多地方有待完善。“碧利斯”过处，很多地方交通、电力、通讯中断，与外界失去联系，给核灾、救灾带来极大困难，这说明我们的很多基础设施、公用设施，尤其是民房建筑减灾基础很脆弱。台风深入内陆后一般不会造成太大的问题，而“碧利斯” 深入内陆后，尽管一些城市一度进入特急特危状态，但仍造成众多人员伤亡，这说明我们的民众还存在麻痹心理。尽管气象预报有降雨过程，但是降雨量这么大和这么集中，也是始料不及的，这也说明我们的气象监测预报还没有达到准确预测预见程度……。
因此，除了学习借鉴国外检验、完善应急预案的可靠性和实用性等做法外，我们还特别需要及时提高城市防灾基础设施建设和抵抗力；提高对气象预报的科技手段和准确性；提高救灾装备、救灾手段等技术保障能力；提高基层组织对灾害的防救和管理水平；提高公众对灾害的认识、避灾意识和减灾自救能力。除此之外，我们还应壮大专业救灾队伍，因为现在极端天气事件引发的大涝、大旱、传染疫情，诸如此类的公共突发事件不是在减少，而是在上升，如果我们没有有效应对这些公共突发事件的专业队伍和专业措施，就可能形成危机叠加和灾害扩大效应，导致更大的公共突发事件。

城市建设的长远规划

“卡特里娜”飓风，给美国人留下了刻骨铭心的印记。以至于利奥·凯瑞在演讲中说，飓风过后2年，许多人认为新奥尔良的大部分地区是永远不适于人们居住的地方，因为它整个市区处在一个“锅底”。新奥尔良坐落在密西西比河三角洲上，城市三面环水，有河(密西西比河)，有湖(庞恰特雷恩湖)，有海湾(墨西哥湾)，市内低于海平面2～3m，其安全完全依赖环绕城市的560km防浪堤。这个堤坝被“卡特里娜”飓风带来的洪水突破后，新奥尔良80%的市区被淹没；飓风过后，80%的市民流离失所、无家可归。
通过水淹新奥尔良的灾难，我们又该看到什么？
我国是西太平洋沿岸受台风影响最严重的国家之一，每年登陆我国的台风有七八个；我国大陆海岸线长达1.8万km，一些沿海城市海拔低，也存在海水倒灌的可能。
相较于新奥尔良，我国珠江三角洲绝大部分地区海拔高度不到1m，其中有1／4的土地在珠江基准面高程0.4m以下，大约有13%的土地在海平面以下。像经济比较发达的广州、佛山、珠海、中山、东莞等大部分地区海拔在珠江基准面高程0.5～2.0m左右，许多地区目前靠堤围防护。国际化大都市上海平均海拔也仅为1.8～3.5m，最低处只有0.91m。而我国大城市有70%以上、社会总财富有60%以上集中在这些沿海地区，这正如利奥·凯瑞所形容的，这些沿海地区是“全国经济的驱动力”。正因为是“全国经济的驱动力”，一旦受灾，它们的损失就会更大。我们并不是没有这样的灾难记忆，据著名气象学家竺可侦考证和《潮州志》记载，1922年8月2日夜间，一次强台风袭击了广东省汕头地区，造成特大风暴潮灾害，7万余人丧生，更多的人流离失所，无家可归。《潮州志》记载了这次海水倒灌的惨景：“……平地水深丈余，沿海低下者且数丈，乡村多被卷入海涛中。”
目前，我国沿海11个城市1.1万km需修海堤的全修建了海堤、海塘，一半以上达到防御标准，浙江、福建等台风重点登陆区海堤标准为防50年一遇的高潮流加上12级台风的抗力。但遭遇水淹的新奥尔良也修建有并不逊色于我们的防浪堤！
现在，我国经济发展策略是“东部提升、中部崛起、西部开发”，随着我国经济的持续高速发展，沿海地区的建设如火如荼、日新月异。我们就更需要坚固我们的海防堤，为防灾考虑，在城市建设规划上留有适当的“地理缓冲”。

燃眉之急与全面考虑

此次论坛上，英国国家化学应急中心应急处理主任比尔·阿特金森、英国牛津郡消防和救援服务处技术服务经理戴维·詹姆斯·汉隆都提到了化学品突发事件应急处置与管理，其中戴维·詹姆斯·汉隆提出的消防部门如何应对危险品事故的理念，具有很高的借鉴性。
2005年11月13日13时30分，我国中石油吉林石化分公司双苯厂因操作不当发生爆炸事故，6名现场巡检人员被炸死或失踪。为了遏制火势蔓延，保证其他罐体安全，救援指挥部先后调来的96台消防车辆、400余名消防官兵和企业消防队员浴血奋战，将5000t水、28t泡沫不间断地射向了火点，屏蔽了其他罐体燃烧爆炸。最后，火烧连营避免了,整个吉林市江北区保住了，可令人始料不及的是，这些灭火用水裹挟着泄漏出来的苯类物质，绕过了吉化分公司污水处理厂而进入了市政排雨管线，直接流入了松花江！由此导致松花江水质严重污染、松花江沿岸人民饮水困难和国际纠纷。
像这样的危险化学品火灾事故，英国消防部门是如何应对的呢？戴维·詹姆斯·汉隆介绍，在英国，人们要求消防队员必须具备动态风险评估的能力和保护环境的意识。所谓动态风险评估，是要消防队员学会准确判断火灾发展趋势，估计出事故对人、消防队员、环境、财产可能造成的伤害或损失；同时掌握3大灭火原则：我们可以冒很大的风险去保护可能获救的生命，我们会冒较小的风险去保护财产损失，我们绝不能以牺牲自己为代价去救护已经失去的生命或损失的财产。风险评估之后，由现场指挥官宣布应对危险化学品火灾事故采取何种“策略模式”——进攻性、防御性、过渡性。与此同时，人们还要求消防队员在火灾扑救中必须保护环境。戴维·詹姆斯·汉隆介绍，在英国，这项“政策”在推行之初，也曾遇到过质疑，主要体现在“我们的职责是解救生命和财产及保护公共安全，环境怎么成了一个公共安全的问题？”随着“政策”的推行和宣传，人们意识到所有公共饮用水的供应安全来自于水资源安全，城市又缺水，一旦水资源受到污染，那么公众饮水时就会面临危险境地。因此，保护环境是消防队的一项基本任务，只有在扑救中使环境得到保护，那么扑救才是成功的。

紧急事件中的信息通报

在天灾人祸中，我国的一些地方、部门、单位，迟报、瞒报信息时有发生，国外又是如何看待这个问题的？——“紧急事件中公众信息通报至关重要”，“忽视或低估公众在灾难应对中的作用是一个很严重的错误。”加拿大北阿尔伯达理工学院紧急事件管理证书项目的协调员玛丽安·布恩说。
玛丽安在灾难应对方面有着丰富的经验，先后参与处理过1994年南加利福尼亚州地震、1995年南阿尔伯达州大洪水(这次洪水是加拿大有史以来最严重的自然灾害)、1995年Lamont医院大火、1998年东加拿大暴风雪、2002年派恩湖龙卷风等灾害事故。玛丽安认为，紧急事件中公众信息通报至关重要，当陷入困境的人们在没有出路且不能掌握事态信息时，必然会陷入恐慌，这与人的素质高低无关，而是人避害的一种本能，这时，传闻将填充我们的任何信息空隙，公众会乱作一团。这样既有损公众对政府的信任，也不利于事件的应急处置。而及时向公众如实发布事态信息，不仅可以有效避免恐慌，提高公众在紧急事件中的主动配合，而且有利于发挥公众在紧急事件中的集体智慧。玛丽安强调，灾难不总是按我们预先设想好的计划进行，我们在应急中也有系统的故障、设备和援助的延迟，这都需要现场的应急人员和公众具备一定的随机应变能力。要想使公众很好地参与进来，就必须让公众对紧急事件全面了解，这样才能使公众准确判断事态发展，躲避致命伤害。除此之外，玛丽安还认为，相关部门在做紧急事件应急计划或预案时，就应该考虑到让公众广泛参与进来，熟悉应急计划，参与灾难演习。若有可能，还应尽量教给公众怎样才能做到最少72小时自给自足。
反思我们的做法，很多事故并没有做到这一点。虽然也有规定要求及时向社会公布，但很多地方、很多单位不到万不得已，一般是不通报的。社会压力很大，实在不行的，也是“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面。”松花江水污染事件相信很多人还记忆犹新。吉化爆炸事故当天，松花江就已被污染。事故5天后，吉林省和水利部松辽委也将松花江水污染事件向黑龙江省和哈尔滨市政府作了通报，但这些信息当时并没有向社会公开。事故8天后，哈尔滨市政府突然向社会公布了《关于对市区市政供水管网设施进行全面检修临时停水的公告》，称检修停水时间约为4天，恢复供水时间另行公告。正是这份理论上站不住脚的公告，引起了哈尔滨市民的恐慌。有市民就问：“如果真是维修供水管道，为什么要全市停水？”随后，全市出现抢购矿泉水风潮，该市相关产品随之断货。事故发生9天后，市政府才被迫公开真正停水原因。事后证明，最后恐慌恰恰止于社会公众了解了事情的真相及政府的妥善处理。
此次论坛开幕式上，国家安监总局局长李毅中肯定了我国应急救援体系组建以来所取得的成绩：应急管理法制和预案体系初步建立，安全生产应急管理体制机制正在逐步建立，各行业领域应急救援体系和队伍建设得到加强，事故救援取得较好的成效。李毅中同时指出，我国目前正处在工业化加速发展阶段，处在事故的“易发期”，安全生产和应急管理工作任务还非常艰巨，与先进国家相比，在安全生产应急管理和应急救援技术方面还有较大差距。
为此，在国家安全生产应急救援指挥中心成立1年零7个月之际，总局筹备组织了这次盛会，以期学习借鉴他人的经验教训，提高我们防范和处置事故灾难的能力。这些代表演讲的内容，实际上也并不全是光辉与成绩，有些甚至是惨痛的教训，值得我们引以为戒。这诚如巴固—德路集团亚太区副总裁艾逢时所言：我们在这些会议、讨论和跟进行动中分享的知识和经验，可以挽救很多人的生命。我们永远无法避免突发性公共事件和一些工业事故，但是一旦发生，我们应有能力尽力将危害和损失降到最低程度。它山之石，可以攻玉！

编辑 余茂君