建筑业是我国国民经济的支柱产业。2005年，我国建筑业完成总产值3万4 745.8亿元，同比增长19.7%，全社会建筑业实现增加值10 018亿元，占国内生产总值的5.5%，为推动国民经济快速、持续发展做出了重要贡献。建筑安全生产是全国安全生产工作的重要组成部分，实现安全生产，是建筑业长期持续发展的基本前提和重要保障。在建筑业高速增长的背景下，建筑安全形势依然严峻，不容乐观。2005年，全国建筑业共发生伤亡事故2 288起，死亡2 607人，居工矿商贸领域第2位。今年1～4月份，建筑业重大伤亡事故起数、死亡人数，同比分别上升了40%和17%。其中，4月份，重大建筑施工坍塌事故多发，分别占重大建筑施工事故的63.6%和54.5%。本文针对建筑安全生产状况，从分析建筑安全管理存在的主要问题入手，提出在经济日益市场化的条件下，强化建筑安全监督管理，促进建筑业安全发展的对策与建议。
主要问题分析
近年来，各级政府有关部门及企业认真贯彻落实国家关于“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，实施安全生产法律法规和政策，采取了加强建筑安全生产工作的一系列措施和办法，取得了一定成效，保持了建筑安全生产形势的基本稳定。2005年，建筑业伤亡事故的起数和死亡人数同比分别下降了11.4%和6.5%。今年1～4月份，建筑安全事故起数、死亡人数分别下降9%和1.2%。但是，当前建筑安全生产管理工作，与“以人为本、安全发展”的理念，落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求还有很大差距，主要问题有以下4个方面。
1．政府安全管理不到位，监管责任不落实
目前，负责全国建设工程安全生产监督管理的建设行政主管部门，仅对建筑业中的房屋建筑和市政工程实施监督管理，而对全国各类建设工程安全生产依法监管工作未完全到位，也未全面有效地履行对建筑业和各类建设工程安全生产监督管理的职责；有关交通、铁道、水利、电力等行业主管部门在自己的职责范围内对专业建设工程安全生产的监管职责不清，安全管理体系不健全，主体责任尚未完全落实；安全监管部门安全综合监管职责不明确，也缺乏有效手段，其指导、协调和监督工作的难度大；由于政府机构改革和市场经济的发展，对有些建设工程(如化工、冶金及开发区、工业园区等建设项目)，政府行业安全管理职责不明，行政监管主体缺失，建筑施工安全处于失控状态，存在管理盲区。如2006年5月19日，大连开发区沈阳音乐学院分院建筑工地发生模板坍塌事故，造成24名作业人员被埋，其中6人死亡，18人受伤。这起事故暴露出施工企业违法违规分包、转包，建设项目未经施工许可开工建设，施工人员未经安全培训上岗作业等严重问题,而有关部门也未及时纠正。
2．企业主体责任不落实，安全基础管理薄弱
建筑施工安全生产涉及建设、施工、监理、设计、勘察等各责任主体。从历次安全检查，特别是重特大建筑事故暴露出的问题看，有的施工企业安全生产规章制度流于形式,责任制未落到实处，安全生产管理机构和人员不到位，安全设施和劳动安全防护不到位。不少总承包企业对分包企业资质，特别是安全生产条件审核把关不严，违规分包现象严重；不少监理公司的项目监理人员不认真履行安全监管职责；有的设计单位对安全标准和规范重视不够，造成工程存在安全设计的缺陷等。如四川都汶高速公路董家山隧道工程“12·22”死亡44人的特别重大瓦斯爆炸事故，其中标企业将隧道施工分包给无资质的施工队伍，监理人员又未履行安全监理职责；贵州务彭公路珍珠大桥拱架施工“11·5”死亡16人的特大跨塌事故，其施工企业未制定大桥拱架施工安装实施性施工组织方案并采取专项安全技术措施；北京市西单“9·5”死亡8人的施工坍塌事故，存在严重设计计算缺陷等。
3．法规制度建设相对滞后，执法监督乏力
一是目前与社会主义市场经济发展和安全生产新形势、新任务要求相适应的建筑安全法律法规和制度建设相对滞后，有待进一步完善。如1997年颁布的《建筑法》，对于建筑领域调整的范围和对象，特别是有关建设管理和责任主体各方安全生产条件、安全生产许可、职责定位、行政处罚等方面的规定不明确或缺失，有的内容与有关法律法规不一致；二是有的建筑安全技术标准及规范已明显落后，特别是由于缺乏有强制性、可操作性的保障建筑施工安全投入明确的法律法规和经济政策的规定等，造成企业在市场不规范竞争的低价中标中缺乏安全投入保证，产生大量事故隐患；三是执法监督不力，对逾期未申请安全生产许可证或整改不合格的建筑施工企业还未制定明确、有效的处罚规定和办法，行政执法和动态监管工作不够严格。此外，对存在重大安全隐患和发生事故的企业和责任人的处罚力度不够等。
4．农民工安全教育培训滞后，从业人员安全素质不高
随着我国经济社会的发展和城镇化进程的加快，农村大量剩余劳动力向城市转移，农民工大量涌向市场，进入“门槛”低的建筑业。目前，建筑业从业人员达4 000万人，80%为农民工，占农村进城务工人员的三分之一。不少农民工未经培训教育就上岗作业，有的虽然进行了培训，但培训往往流于形式，缺乏针对性和有效性，难以满足施工安全的需要，这也是造成建筑事故多发的重要因素之一。
措施与建议
当前建筑安全监督管理思路和方式要实现“四个转变”：一是由部门管理转向对全行业的统一监管；二是由治标为主，转向标本兼治，重在治本，寻求治本之策；三是由施工现场的应急管理转向强化企业安全基础管理；四是工作重心由事后管理转向预防事故和治理事故隐患。今后，随着建筑安全状况的不断改善，重点将从事故管理逐步转向职业健康管理。为此，当前和今后一个时期，加强建筑安全管理工作，建议采取以下措施。
1．依法落实政府监管责任，加强建筑安全监督管理
建设行政主管部门是全国建筑行业的行政主管部门，应对全国的各类建设工程实施监督管理，并要加大对建筑安全的日常监管工作力度；铁道、交通、水利、电监等专业建设工程主管部门应按照各自的职责分工，负责有关专业建设工程安全生产的监督管理，并接受建设行政主管部门的指导、协调和监督；安全生产监督管理部门对全国建设工程安全生产工作实施综合监督管理，指导、协调和监督各有关部门建筑安全管理工作，对发生的重特大事故依法严肃查处，追究责任，落实整改措施。当前要落实对各地开发区、工业园区及房屋拆除、乡镇建房工程等的政府部门的安全监督管理职责和责任，并强化监管工作。要形成建设行政主管部门依法统一监管，各相关部门各司其职，密切配合，协调运转的建筑业安全生产管理机制和格局。
2．强化安全基础管理，落实企业主体责任
企业是安全生产的责任主体。企业要按照《安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规的规定，把安全生产各项工作真正落实到位。特别是要落实企业法定代表人安全生产第一责任人的责任，将安全责任落实到每个班组、岗位、项目经理和施工人员。加强施工现场的生产管理、技术管理和劳动组织管理，严格按照安全生产法规、标准和规范进行施工作业，总包企业不得将工程分包给不具备资质的分包企业或个人施工，要建立健全施工现场事故应急预案，提高应急处置能力。应大力推进建筑企业安全质量标准化工作，打牢安全管理基础，确保施工企业本质安全。工程建设、监理、设计、勘察等单位要依法认真履行有关安全职责，并承担相应的法定责任。
3．研究和实施建筑安全生产的治本之策
有关部门要结合建筑业的特点和安全生产实际，研究和实施建筑安全生产的治本之策。一是要加强建筑安全管理法律、法规和行政规章及安全标准、规范的修订、制定工作，当前应加快《建筑法》的修订工作。应增加有关安全生产的内容，特别是在规定建设行政主管部门对建筑活动实施统一监督管理的行政管理主体地位的同时，明确其对建筑安全生产实施统一监督管理的职责定位；在从业资格和施工许可前置条件中，应补充有关安全生产许可的规定；修订、完善“两个责任主体”安全职责、责任和行为等方面的内容；加快制订模板支架安全技术规范，完善脚手架产品标准等；研究制定建筑施工企业违反安全生产许可证法律规定的处罚办法等。二是研究制定建筑安全生产的经济政策。积极研究和推进建筑施工企业安全生产费用提取、安全生产风险抵押金、意外伤害保险、工伤保险及建筑事故死亡、伤害的经济赔付标准等，并制定可操作的实施办法，发挥经济政策对建筑安全生产的引导和促进作用。
4．认真开展建筑施工安全专项整治工作
有关部门要落实国务院安全生产委员会在《建筑施工安全专项整治工作方案》中提出的以预防坍塌、高处坠落事故为重点的专项整治总体目标和各项要求，强化源头治理，严格施工安全监管，严禁施工企业的违法违规施工、分包和转包行为。通过专项整治，坚决遏止重特大坍塌、高处坠落事故以及隧道坍塌、透水、瓦斯爆炸、桥梁坍塌、塔吊坍塌、深基坑坍塌、高大棚架坍塌、拆除工程坍塌事故多发的势头，促进建筑安全生产形势的稳定，确保实现建筑业事故死亡人数较2005年总体下降3%的控制目标。
5．严格实施安全生产许可条例，强化日常动态监管工作
建筑施工企业安全生产许可制度是从源头强化政府安全生产监管、落实企业主体安全责任的重要手段。要用足、用好这一有力武器，严把建筑市场安全准入关。一是要依法对逾期未取证的施工企业严格处罚。二是加强对持证施工企业的日常动态监管工作。三是要加强执法监督检查，对无安全生产许可证仍擅自进行建筑施工活动的企业，要依法严格处罚，清除出建筑市场。建设行政主管部门、安全生产监管部门和有关行业主管部门，应加强协调配合，及时沟通信息，推进联合执法，强化监督检查，确保法律的权威性和有效实施。
6．加强农民工的安全培训教育，提高从业人员安全 防范意识
各级政府及有关部门要把安全技能培训纳入建筑业农民工就业培训的重要内容，制定和实施强制性培训教育的规定和办法，明确政府及企业的职责和任务、农民工从业的条件、培训教育内容、考试考核办法、违规处罚办法等，要采取有效措施，有针对性地引导施工企业加强对农民工的安全培训教育和管理，做到未经安全培训或培训考核不合格的人员，不得上岗作业，做到持证上岗。同时，要加大对建筑施工企业新入场或转岗工人、特种作业人员的培训考核工作力度，提高建筑施工企业农民工和其他从业人员的安全技能知识和安全防护意识，自觉按照安全技术标准和规范作业，减少并杜绝“三违”现象的发生，实现企业安全生产。
编辑 林静
