安全生产工作的矛盾与对策

近几年，我国重、特大事故接连不断，仅在2005年就有2月14日阜新孙家湾煤矿瓦斯爆炸事故，8月7日广东兴宁煤矿透水事故，11月27日黑龙江省七台河东风煤矿煤尘爆炸事故，12月7日河北唐山刘官屯煤矿瓦斯爆炸事故，每起事故均造成百人以上死亡。11月13日吉林石化公司苯车间爆炸事故导致松花江大面积水域污染的严重后果。这些事故不仅影响我国的对外经济贸易活动，也损害了我国政府在国际事务中的形象，更使那些生活本就处于十分穷困境遇的遇难者家庭陷于更加穷困的境地。辽宁省沈阳市近几年虽未发生惊天动地的大事故，但各类事故还是时有发生，安全生产形势同样严峻。

一．安全生产形势严峻的原因

1.领导安全意识不强
一些地区的领导没有正确理解“以人为本、安全发展”的真正含义，在制定经济发展政策措施时，地方保护主义严重，片面追求任期内的政绩和GDP增长速度，把发展地方经济、招商引资与安全生产工作对立起来，不能正确认识安全生产对未来城市发展及人民生活质量的作用和影响，甚至还有个别领导为一些企业规避重大在建工程项目的“三同时”审验开绿灯，结果导致大量的新、改、扩建工程项目的安全设施“三同时”申报率很低，这些“工业园”“开发区”内、外商投资企业享有的阶段性“最惠人”待遇会给未来安全生产工作埋下极大的隐患，将会成为新一轮安全生产专项整治的重点和难点。
2．企业负责人单纯追求利润、效益
个别企业、特别是民营小企业的负责人，在生产经营活动中片面追求利润的最大化，安全不投入，设备不检修，员工不培训，安全生产无人管，甚至出现不顾工人死活，强令工人冒险作业的违法、违规现象。
3．安全生产法律规范相对滞后
《安全生产法》已实施3年多时间，对指导安全生产工作、规范和落实安全生产责任措施无疑是起到了十分重要的作用，但也暴露出一些问题。既有与其他专业法律和安全生产法规、技术、质量标准规定不统一的地方，也有执法主体不明、职能交叉、责任不清等诸多问题。各级安全监管部门负责本地区的综合监管，但是怎么体现综合监管，综合监管应掌握在什么“度”的范围内，没有具体的内容和量的标准，执行起来无所适从。最典型的就是《劳动法》已经把职业病防治、统计报告及处理工作赋予劳动行政部门，而《职业病防治法》又将该项工作的执法主体赋予各级卫生行政管理部门，2004年国家编制委员会的文件又把职业卫生监管工作部分职能转交给了各级安全生产监督管理部门，使各级安全生产监管部门对该项工作处于有责任、无人员、无“名份”的尴尬境地。
法律和法规的相对滞后，使安全生产工作存在诸多执法空白点，职责交叉混淆，给监管工作也带来一定困难。
4．安全生产监管力量与监管任务不匹配的矛盾突出
以沈阳市为例，目前两级机构只有300名安全监管人员，其中近几年随着机构改革陆续加入到监察队伍中来的人员占了相当大的比重，面对全市26万余个生产经营单位，近300万人的从业大军，监管任务十分艰巨和繁重。由于职业安全管理和公共安全管理的职能和界限不清，目前各级安监队伍在努力承担职业安全工作的同时，都还必须承担众多的公共安全管理工作，早已进入了超负荷的工作状态，但结果是“种了人家的承包地，荒了自己的责任田”。
5．安全生产投入仍是安全生产工作的最大瓶颈
由于个别政府领导对安全生产工作的认识有差距，对安全工作的投入仍显不足。目前有相当部分的领导对安全工作的重视，从某种程度上说还不是真正基于思想认识，而是迫于若发生各种重、特大事故的责任追究压力。而山东省从上至下党政领导齐抓共管安全生产，形成各级党政合力，县级以上均设立安全生产执法专业队伍，保证了全省的安全生产的好经验，值得我们学习、借鉴。在一些省份和地区，解决这个问题难度就很大。在企业方面，个别领导出国、买车、请客送礼的钱都能有，而安全投入的钱却没有。诸如此类的现象在各地都带有普遍性。
6．职工的“三违”行为是目前安全生产的最大隐患
沈阳市去年共发生各类事故7 863起，死亡785人。这些事故80%以上是由于操作(驾驶)人员的违章(违法)作业、违反安全操作规程、违反劳动纪律的行为造成的。

二、安全生产工作中的4大矛盾

分析产生上述现象的深层次原因，我认为有如下4个矛盾。
1．安全生产自身的客观规律要求与全社会安全发展理念严重失衡的矛盾
安全生产的客观规律要求，国民经济发展应当与社会安全文化水平和人们的安全意识程度相适应。而我们目前社会各层面对国民经济发展与安全生产的认识存在严重失衡。首先表现在一些地方政府部门的领导对安全发展认识的严重缺失，不能客观、科学地理解安全生产对于国民经济发展的保障作用，把主要的精力和金钱用在发展经济上，用在发生事故后的善后处理上。在制订地方国民经济规划目标时，强调经济增长数字和增长方式，而忽视了我们工作的基本点是为了保护人、满足人民的需求这一最终目的，没能把“以人为本、安全发展”作为落实科学发展观的核心内容来理解和付诸实践。对广大人民群众来说，多年以来片面追求的“人定胜天”“一不怕苦、二不怕死”的思想教育也误导了人们的思想和行为方式。思想的禁锢，传统的束缚，“以人为本”理念的缺失，法制观念的缺乏，应当说，“三违”行为的频繁出现，与这些传统教育不无关系。
2．国民经济高速发展与相当薄弱的安全生产基础的矛盾
改革开放20多年来，我国的经济建设和国民经济的发展创造了世界发达国家从未有过的连续高速发展20年的奇迹。最近10年国民经济平均发展速度不低于8%，2005年达到9.6%。我国的国民经济总量和综合国力已跃居世界第6。
这些成就对繁荣国家经济、提高人民生活水平来说无疑是一件绝好的事情，但是对于安全生产工作来说却预示着一些危险的信息。世界发达国家国民经济高速发展时期安全生产事故高发的规律和教训告诫我们，一个国家GDP在人均1 000美元～3 000美元之间、年国民经济增长速度在9%以上是事故的高发时期。20世纪初的美国、20世纪70年代的日本、工业革命时期的英国都出现了这种现象。20世纪美国共发生6起1次死亡13人以上的重大矿难事故，死亡1 002人。其中的3起1次死亡200人以上共造成884人死亡的事故均集中发生在1907～1913年之间，而这正是美国国民经济发展速度最快的时期。近几年我国生产安全和公共安全领域的重、特大事故频繁发生与国民经济连续10年保持8%以上的增长速度就验证了这个“百慕大现象”。我国已进入了橙色GDP预警阶段。
相对于国民经济的高速发展，安全生产管理的基础工作如安全文化建设、安全法制建设、安全管理水平、安全环境投入、安全科技投入等则表现出明显的薄弱和滞后。我国2003年首次实现人均国民生产总值1 000美元，按国家规划，到2020年这段时间是由人均1 000美元向人均4 000美元快速迈进时期。这些矛盾的存在和发展，则预示着我国未来十几年的安全生产形势和环境将面临着比以往更加严峻的考验。
3．整体素质较低的劳动力队伍与现代化、工业化大生产需求不 相适宜的矛盾
分析我国的安全生产问题，不能忽视造成这些事故的主要因素——人的素质问题，更离不开中国的国情。我国是一个13亿人口的大国，农民仍然占总人口相当大的比例，还有3 000万人在温饱线以下。由于中国农村资源的缺乏，大量农村剩余劳动力拥入城市，城镇中60%的劳动岗位已由农民工填补。国家在教育投入方面的严重不足和城乡教育的重大差异，使进入城市工作体系的农村劳动力的文化教育程度和自我安全保护程度十分低下。由于文化和技能的缺乏，他们只能从事那些城市人群所不愿干的苦、脏、累岗位和煤矿、建筑、危险化学品等高危行业。
随着国家产业调整，高耗能、低效益、劳动密集型传统产业将逐步被高科技、智能化产业所取代。这些产业对高素质、高技能的劳动力的需求将日益增大。而我国建国以来所实行的城乡双轨制政策导致了农村劳动力整体素质低下，农民由于生活的贫困，把生存作为第一需求而无视安全的情况不会在短时间内得到根本改变，国家高速发展的工业化、城镇化向农村劳动力提出了超过他们自身能力、智力和劳动技能的要求。这就决定了劳动力的素质与国民经济发展速度之间的矛盾、与现代产业需求的矛盾都不会在短时间内得到质的改变。因此，在今后一段时间内，我国仍将处于生产安全事故频发的阶段。
4．现有的政治体制改革滞后与新时期党的执政方略的矛盾
党的十六大所确立的“以人为本”科学发展观，安全发展、节约发展、清洁发展进而实现可持续发展的执政方略，要求我国必须加快政治体制改革，以适应新时期的经济基础。国家应当出台相关法律法规，促使这一科学方略得以贯彻实施。按照各部门组织法的规定，《宪法》的修正权限在全国人民代表大会，法律的制订和修改权限在全国人民代表大会及其常委会，而全国人民代表大会（5年召开1次）和人大常委会（1年召开1次）例会的周期较长，从而导致《宪法》《刑法》等法律修改的周期过长，国家政令由中央到地方落到基层的周期过长等等，以至于党的十六大提出的“以人为本、安全发展”的科学发展理念时至今日也没有在《宪法》中得到体现，安全生产还没有纳入国家基本国策，小康社会应当体现社会协调安定、人民生活安康、企业安全生产等关系社会进步、经济发展的科学理念也没有在国家法律、法规中得以体现。总之，政治体制改革滞后，直接影响了安全生产大环境的形成和完善。

三、应对措施

上述这些矛盾有的是体制性的，有的是管理性的；有的是经过努力近期即可解决的，有的还需要长时间的不懈努力才有望解决。笔者认为目前最关键的应对措施有以下5个方面。
1．加快政治体制改革，将安全生产纳入基本国策
回顾我们50多年的安全生产历程，发现没有跳出反复地加强和削弱的怪圈。事故多了，就强化安全生产工作；事故少了，就削弱安全生产队伍，撤销机构，原因就是没有体现“以人为本”的理念，没有将安全生产纳入基本国策不动摇。因此，必须加快政治体制改革，将“以人为本、安全发展”收入我国的根本大法——《宪法》之中。而今天，就要缩短安全生产立法周期，减少部门间牵制环节，立法明确安监部门综合监管具体事项，提高工作效率。要提高安全生产工作在国民经济中的地位，建立安全监管的长效机制，早日将安全生产纳入基本国策。
2．强化“以人为本、安全发展”理念，创造安全生产最佳环境
加强生产的最初目的和最终目标都是为了满足人民群众生活的基本需求，要把“以人为本、安全发展”作为一切工作的出发点和落脚点。全社会各阶层都要支持、关心安全生产工作，要齐抓共管。承认农民工是城市产业工人重要组成部分的客观现实，强化全社会维护农民工合法权益意识，加强对农民工技术技能的培训，创造全社会安全生产的和谐环境。
3．以安全文化建设为龙头，努力推进全社会安全理念的建立
国家安监总局李毅中局长曾提出“加强安全生产工作要重视安全文化、安全法规、安全责任、安全科技、安全投入”五要素，其中安全文化是五要素之首。这就可以把多年来一直延续的安全生产工作少数人忙活，多数人观望和听呵的倒金字塔式管理状况扭转为全民参与、各阶层支持的社会文化事业来建设。安全文化建设就是要通过一系列的文化活动，将安全理念植根于人们的意识、观念之中，潜移默化地影响人们的一切行为。通过安全文化建设，有效地利用和整合安全资源，实现长期、持续稳定的安全生产局面。国际上著名的杜邦公司、国内的河南油田的安全生产工作，无一不是注重职工参与安全文化建设的结果。
4．加强法制建设，落实各种责任制度
在现有国家机构体制存在诸多矛盾问题的情况下，各级安全生产监督管理部门当务之急是做好职能部门内经努力可以做好的工作，如依据国家法律、法规规定的原则加强地方性法规和规章的制定发布工作，把以人为本、关爱生命、关注安全、安全发展、清洁发展、节约发展等科学理念体现在地方性法规及政府规章中。同时，强化安全生产责任制度和责任追究力度。以沈阳市为例，全市已连续7年没有发生1次死亡10人以上的特大事故，主要还是得益于落实市、区（县）、乡、村4级安全生产责任制体制和加大对事故责任人的责任追究力度。
5．加强政府及企业的安全生产投入
一方面是加强政府对安全生产监管队伍建设的投入，为安全生产监管机构解决在办公条件、人员编制、监察装备、通讯设施等实际工作中的问题，打造一支高素质的监管干部队伍；另一方面，企业要承担起责任主体的责任，要加强在安全管理、安全设施设备、安全作业条件环境建设、员工劳动保护、员工教育培训及员工安全文化活动方面的投入，为员工实现安全劳动、体面劳动建设一个好的环境。
同时，按照法律法规对生产经营单位安全生产责任制度的规定，强化生产经营单位在落实国家安全生产法律、制度、技术规范和生产事故责任追究中的主体责任意识。
安全生产工作是一个系统、科学的社会工程，需要全社会党、政、工、青、企的齐抓共管，也需要全社会不同职业、不同阶层人员的共同参与。只要在安全文化、安全法规、安全责任、安全科技和安全投入方面达到安全生产所需要的条件和环境，事故下降和事故避免才有可能实现。多发期不等于易发期和频发期，小事故不一定能酿成大事故和次生事故。
我们的努力会有回报的，我们对安全生产工作的深入探讨和研究一定会使安全工作少走弯路，提高效率。
编辑 林静