安全生产监管要注重解决难点

　　2012年以来，一系列重特大生产安全事故在我国接连发生，如：2012年6月18日，河南省周口淮阳县东屯花炮厂发生爆炸事故，当地政府报告事故死亡7人、伤14人，后经核实，确认该事故共死亡28人，受伤20人。通报称，这是一起严重的事故谎报，根据事故核查情况，周口市委、市政府对淮阳县县长胡景旭、常务副县长雷廷军、分管副县长张海洋予以停职，对淮阳县安监局局长范民华等予以免职。2012年6月29日，湖南省株洲市茶陵县盛兴物流有限公司一辆重型半挂油罐车被一辆个体经营货车追尾，造成油罐溶剂油泄漏爆燃，大火迅速引燃桥下堆放的木板及临时搭建的工棚，造成20人死亡、31人受伤。该事故不仅暴露出部分危险化学品运输车辆、货运车辆驾驶人安全意识淡薄等问题，也暴露出一些地方政府、部门对高速公路周边的建筑物和构筑物监管存在漏洞。2012年8月5日，浙江省温州市瓯海区一个体铝制锁抛光加工场发生爆炸事故，导致加工场及相连民房共5间房屋相继倒塌并起火，爆炸燃烧面积约200m2，造成13人死亡、15人受伤(其中6人重伤)。据调查，该加工场是从2011年9月开始，租用当地民房开设的生产、储存、住宿等混合的“多合一”家庭式作坊，无相关证照，是一起典型的非法违法重大事故。事故暴露出该地区安全监督管理存在薄弱环节和漏洞，打击和取缔非法违法生产经营行为措施不力、工作落实不到位等。2012年9月13日，湖北省武汉市东湖风景区东湖景苑C区7-1号楼建筑施工工地，1台施工升降机发生坠落，造成19人死亡。2012年10月10日，陕西省西安市周至县108国道38km皇草坡段引汉济渭工程项目工地宿舍发生火灾，造成13人死亡，24人受伤。

　　上述生产安全事故的发生有一个特点，即：都发生在安全生产监管的薄弱环节。近年来随着我国经济的快速发展和政治经济体制改革的逐步深入，安全生产监督管理的体制机制虽然经过多次改革，但监管依然跟不上社会经济的快速发展，各类安全生产违法行为屡禁不止，各类安全生产事故层出不穷。目前造成安全生产监管薄弱环节的原因，主要受以下几方面因素的影响。

职责模糊 交叉 多头管理

　　安全生产监督管理部门有一条职责是按规定指导、协调和监督有专门安全生产主管部门的行业及领域安全监督管理工作。这其中具体规定的是什么?指导、协调和监督的具体法律依据有哪些?哪些是有专门的安全生产主管部门的行业及领域?都是较模糊的概念。

　　例如，建筑行业和安全生产监督管理部门有不成文的规定，日常的安全生产监督管理由建筑行业主管部门执行，一旦建筑企业出了事故就必须由安全生产监督管理部门牵头负责调查处理，难道这就不能纳入安全生产一体化监督管理吗?非要分成两段监督管理。

　　再如，工矿领域的煤气发生、储存、使用，目前该由谁来监督管理?是由建设主管部门还是由安全生产监督管理部门?还是由消防部门监督管理?没有明确的法律规定。

　　职责交叉、多头管理在危险化学品生产企业更是多见。如某液氯使用企业，从液氯的储存、使用到产品的生成，详细过程如图1所示。

图1  液氯储存、使用、产品生成流程示意图

　　2011年12月1日起施行的《危险化学品安全管理条例》规定，液氯储存场所必须向公安部门申报对剧毒化学品的审批，向消防部门申报对储存场所防火的审批，汽化器、缓冲罐、氯化釜必须向质量技术监督部门申报特种设备使用证并定期检测，产品的生产过程必须向安全生产监督管理部门申报安全生产许可证。整个审批过程都涉及安全生产，难道需要4个部门同时针对安全生产审批吗?这样有利于提高工作效能吗?

监管机构和队伍建设不到位

　　1998年国家行政机构的改革，从原劳动部门、卫生部门等划分出来的安全生产监督管理系统成立时间较短，由于开展工作的需要和体制等原因，大量没有安全生产监管工作经验和专业知识的新鲜血液充实到各地安监系统，人员性质复杂，有公务员编制的，有事业编制的，有垂直管理的机构，也有属于地方管理的机构，导致安全生产监管人员素质特别是执法人员素质参差不齐，给安全生产监管工作带来一定的负面影响。有一些执法人员尚未能转变观念，对法律法规的执行不到位，国家标准和行业标准难以严格实施，表现出“严不起来，执行不下去”的现象。各地安全生产监督管理工作部分还处于摸索阶段，监管效率低下，执法水平不高，甚至还出现套用法律错误的现象。

安全生产法律法规体系不完善

　　在我国，安全生产法规、规章及标准的修改、完善和更新存在明显的滞后现象，20世纪70年代甚至建国初期颁布的一些法规、规章及标准虽在当时发挥了积极作用，但随着我国改革开放的脚步和社会机制的转变，有些法规、规章及标准已不能够适应目前我国安全生产的需要。同时，由于我国各地区经济发展不平衡，法规、规章及标准在不同地区的适应性也存在明显差异，这些都限制了安全生产法律法规的可执行性和可操作性。到目前为止，许多安全生产标准还是以原劳动部门为主制定出台的。我们在日常安全生产监管中发现这样一个案例：某人无任何许可证，私自从某烟花爆竹生产企业买了一批烟花爆竹，储存在自己家里，准备出售。安监部门执法人员发现后，明知他是非法行为，但由于法律的缺陷，却导致无法执法查处。

　　如何解决上述安全生产监管难点，是摆在各级安监部门面前亟待解决的当务之急。笔者建议如下：

解决安全生产监管难点的措施建议

　　整合安全生产监督管理职责。众所周知，“人、机、作业环境”是个整体，是不能分开监管的，任何一个环节出问题都会导致严重后果。但是，特种设备作为最重要的“机”却被硬生生地单独分开，由质量技术监督部门监管，从而出现职责交叉、多头管理的现象。又如建筑施工安全生产监督管理，偏偏要两个部门同时来监督管理，难道就不能整合在一起进行监管吗?还有如工业煤气的发生、储存、使用，到目前为止由谁来监管还不够明确，职责缺乏法律支撑。

　　完善的机构是履行职责的重要保证。作为行政执法部门，应尽量减少不利于公平执法的干扰，实践证明垂直管理模式是可取的。目前在同一安全生产监管部门，既有垂直管理模式的，又有地方管理模式的，若不统一既不利于形成合力，又不利于队伍的统一建设。内设机构和直属机构的建设是安监管理机制高效运行的保证。从上而下成立统一的内设机构和直属机构，有利于政令畅通，提高工作效率，有利于监管水平的不断提高。队伍整体水平的提高离不开每个执法人员素质的提高，由于政府机构的改革，人员变动较频繁，安全生产监管队伍亟待系统的定期培训。培训内容可侧重于法律法规、常用的安全生产标准、安全技术、行政执法技能等。另外，安全生产监管经验很重要，既需要通过“传帮带”，也需要靠自己的钻研和积累。

　　加强安全生产法规体系建设和完善。出台法律法规必须要考虑可执行性和可操作性。例如，烟花爆竹批发企业的跨地区销售问题到现在为止，还没有刚性的法律依据进行查处。又如，在危化品监管领域，在从研发新产品到投入规模生产的过程中，一是规范研发新产品过程安全生产的法律法规几乎没有，这个过程涉及化学品种多，工艺复杂，较易出现隐患，应从研究人员、企业或研究机构的资质，以及一些硬件设施等方面考虑;二是产品投入规模生产过程中的法律法规，较大地制约了化学工业的发展，也给安全生产监管带来难度。目前危化企业从新产品的申请到取得许可难度较大，一些企业就会铤而走险，私自将新产品投入生产，极易造成事故。对此，建议可出台针对不同情况制定的相应规定。如：可给某些具备一定条件的企业颁发资格证书，可研究制造在一定范围内的新产品。这样既可保障企业的顺利发展，又可提高安全生产监管水平。

　　总之，只有不断注意解决安全生产监管中的难点，才能有效地履行好安全生产监管职责。

　　编辑 边 安