保障劳务派遣工安全健康权益

　　所谓劳务派遣，是指由派遣机构与被派遣的劳动者(即劳务派遣工)订立劳动合同，由劳务派遣工向要派企业(即实际用工单位)给付劳务的一种用工形式。劳动派遣的最显著特征就是劳动力的雇用和使用分离，劳动合同关系存在于派遣机构与派遣工之间，但劳动力给付的事实则发生于派遣工与实际用工单位之间。

　　劳务派遣用工在为用工企业带来极大便利、为劳动者提供更多就业机会的同时，也出现了诸多侵害劳动者权益的问题，其中劳务派遣工的安全生产权益得不到保障，便是突出的问题之一。

面临的问题

　　用人单位与用工单位劳动安全保障责任分配不清

　　由于《安全生产法》颁布之时，劳务派遣用工形式仅零星存在，并未成为企业用工的重要形式之一，因此，未被纳入调整范畴。现行《安全生产法》虽然规定了“生产经营单位”的安全生产保障义务，但由于在劳务派遣用工形式中，存在着用人单位与用工单位两个“生产经营单位”，它们在劳务派遣工的安全生产保障方面各自应该承担怎样的责任和义务，法律并无明文规定，为企业相互推卸和转嫁安全生产保障责任留下了借口。

　　企业故意违法，滥用劳务派遣工，埋下安全生产隐患

　　根据《劳动合同法》第66条规定，“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”但很多企业，包括属于高危行业的煤炭开采企业，在常规岗位大量使用劳务派遣工，在明知立法语义真正意图的前提下故意违背立法精神。由于用工单位不把劳务派遣工当作自己的职工，在工资待遇、劳保福利、安全培训、工伤保险等方面仅给予劳务派遣工“二等公民”待遇，明显侵害了劳务派遣工的劳动安全健康权益。不仅如此，有的企业管理者考虑小集体利益，为完成上级部门下达的安全管理指标，不去采取积极措施加强安全管理，而是对全民合同工和劳务派遣工采取不同的管理方法，即全民合同工出现事故按国家规定的上报办法统计呈报，劳务派遣工出现的伤亡事故则交派遣机构负责处理，在企业内既不深入分析原因，也不追查责任，甚至私自处理以逃避上级部门的追查和处罚。在发生伤亡事故可以逃避监管、免受处罚的前提下，企业则更加不重视劳务派遣工的安全生产权益保障。

　　工伤保险制度不利于劳务派遣工安全健康权益的维护

　　劳务派遣制度面临的另一个安全生产问题是工伤保险问题。现行的《社会保险法》和《工伤保险条例》均未对劳务派遣问题作出规定，仅笼统地规定工伤保险由“用人单位”承担。按照《劳动合同法》规定，劳务派遣单位称为“用人单位”，接受劳务派遣用工的单位称为“用工单位”。依据上述法律和行政法规，由用人单位(即劳务派遣单位)负责被派遣人员的工伤保险似乎理所应当。但是，由劳务派遣单位负责工伤保险这种单一模式在操作中存在3大问题。

　　一是可能导致工伤救助不及时。现行《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，均要求职工发生工伤时，用人单位应当采取措施使工伤职工得到及时救治，未规定实际用工单位在工伤救治方面的义务。但是在现实的劳务派遣关系中，职工发生工伤后能够最先控制险情、将职工送往医院救治的只有用工单位，不可能等到用人单位来处理。

　　二是导致工伤认定更复杂。由于被派遣工人的工伤认定牵扯到的利益主体更多，其认定程序更为复杂。尤其是异地派遣，工伤保险金缴纳标准与工伤赔偿标准存在差异、工伤认定程序也更加繁琐，不符合《社会保险法》确定的“工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便”的原则，导致被派遣人员工伤保险权益得不到充分保障。因此，劳务派遣中将派遣公司作为用人单位，会使原本已经复杂的工伤程序更加复杂。

　　三是工伤费率浮动由用人单位承担有失公平。根据工伤保险相关法律法规，工伤保险费率可能会根据上一年度用工单位安全生产业绩的好坏有所浮动。导致费率升降的原因是用工单位安全业绩的好坏，但其后果却由派遣单位承担，显然有失公平。

立法改进及不足

　　针对劳务派遣工安全生产保障方面存在的问题，各地纷纷出台地方政策或立法，对侵害劳动者安全生产权益的行为加以规制。如，2010年11月，山西省煤炭工业厅发出《关于全省煤矿井下严禁使用劳务派遣人员的通知》，明确指出“煤矿井下使用劳务派遣人员属于违法违规行为”，要求：“全省煤矿井下严禁使用劳务派遣人员”。2011年5月，北京市修订了《北京市安全生产条例》，新条例第23条规定：“以劳务派遣形式用工的，劳务派遣单位应当对劳务派遣人员进行必要的安全生产教育和培训;用工单位应当对劳务派遣人员进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。用工单位与劳务派遣单位应当在劳务派遣协议中明确各自承担的教育和培训的职责和具体内容。”2011年9月，上海市修订了《上海市安全生产条例》，其中第40条规定：“生产经营单位使用劳务派遣人员从事作业的，应当将劳务派遣人员纳入本单位对从业人员安全生产的统一管理，履行安全生产保障责任，不得将安全生产保障责任转移给劳务派遣单位。劳务派遣人员有依法向用工的生产经营单位主张安全生产的权利。”

　　2011年，国家安全生产监管总局启动《安全生产法》修订程序，劳务派遣工的安全生产保障问题成为增补内容之一。在国家安全生产监管总局向国务院法制办提交的《〈安全生产法〉修订建议稿》中，全面吸收了北京市和上海市的地方立法内容。2012年6月4日，国务院法制办发布了《安全生产法(修正案)(征求意见稿)》，将劳务派遣工安全生产保障条款作了简化处理，规定“生产经营单位以劳务派遣形式用工的，被派遣劳动者享有本法规定的从业人员的权利，并应当履行本法规定的从业人员的义务。”

　　针对劳务派遣用工形式被滥用的问题，国家还启动了《劳动合同法》的修订工作。2012年7月，全国人大常委会法制工作委员会发布《劳动合同法修正案(草案)》，向全国公开征求意见。该草案将原法66条修改为：“劳务派遣只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”并对“三性”作了明确界定：“临时性是指用工单位的工作岗位存续时间不超过六个月;辅助性是指用工单位的工作岗位为主营业务岗位提供服务;替代性是指用工单位的职工因脱产学习、休假等原因在该工作岗位上无法工作的一定期间内，可以由被派遣劳动者替代工作。”

　　上述安全生产立法的改进，填补了原来立法的空白，无疑将对劳务派遣工的安全生产权益保障起到重要作用。《劳动合同法》的修订，进一步明确了劳务派遣的“三性”特征，一定程度上堵塞了现行立法的漏洞。但笔者认为，无论是国务院法制办发布的《安全生产法(修正案)(征求意见稿)》，还是全国人大常委会法制工作委员会发布《劳动合同法修正案(草案)》，仍然存在明显不足，有进一步完善的空间。

　　《安全生产法(修正案)(征求意见稿)》仅从权利的角度规定了劳务派遣工享有“从业人员”的权利，显然过于抽象和笼统，不利于法律的实施。该征求意见稿未能正视劳务派遣工的安全生产权利实际上有两个对应的义务主体这一事实，未能就安全生产保障责任分配问题作出规定。再者，劳动者的安全生产权利能否实现，很大程度上依赖于权利主体的权利主张行为。如果劳务派遣工缺乏权利意识，甚至放弃自己的权利，都将导致立法目的无法实现。

　　《劳动合同法修正案(草案)》虽然对“三性”进行了界定，但是由于立法使用“临时性、辅助性或者替代性”的三选一模式，而非要求“三性”同时具备，仍然无法将一些不适宜使用劳务派遣工的特殊行业排除在外。假如煤矿企业大批使用劳务派遣工突击开采，只要不超过六个月，仍然难以界定为违法，但是这种短期用工却隐藏着更大的安全隐患。

立法建议

　　采纳《安全生产法(修正案建议稿)》的相关规定

　　相对于国务院法制办发布的《安全生产法(修正案)(征求意见稿)》，国家安全生产监管总局提交的《安全生产法(修正案建议稿)》吸收了北京与上海两市地方立法各自的优点，既对用人单位和用工单位在安全生产培训方面的义务作了分工，又从用工单位义务的角度，规定了对劳务派遣工的安全生产保障的法定责任。相对于规定劳动者权利而言，规定用工单位的安全生产保障义务，更便于政府监管部门监管。因为劳动者权利可以放弃，而用工单位不履行法定义务，则是明确的违法行为。因此，建议《安全生产法》修订时应采纳国家安全生产监管总局的《安全生产法(修正案建议稿)》，规定：“以劳务派遣形式用工的，劳务派遣单位应当对劳务派遣人员进行必要的安全生产教育和培训;使用劳务派遣人员的生产经营单位应当对劳务派遣人员进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。使用劳务派遣人员的生产经营单位与劳务派遣单位应当在劳务派遣协议中明确各自承担的教育和培训的职责和具体内容。使用劳务派遣人员的生产经营单位应当将现场劳务派遣人员纳入本单位从业人员统一管理，履行安全生产保障责任，不得将安全生产保障责任转移给劳务派遣单位。”

　　在作出上述规定的同时，赋予用人单位(即劳务派遣单位)对用工单位以监督权，规定劳务派遣单位有权对用工单位的安全生产保障状况进行监督，发现侵犯被派遣人员安全生产权益的行为，有权利向用工单位提出交涉。用工单位不能及时改正的，劳务派遣单位有权利单方面解除劳务派遣合同。

　　对劳务派遣用工作更加严格的限制

　　尽管《劳动合同法修正案(草案)》将“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”修改为“劳务派遣只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”并且对“三性”作了明确界定。但由于“三性”只要满足其一便属合法，而非需要同时具备，所以限制力度仍然不够，无法解决高危行业等不适宜使用临时性工种的行业使用劳务派遣工的问题。国外关于劳务派遣用工的立法不乏对行业进行限制的先例，如德国曾规定建筑行业不得使用劳务派遣工;法国不允许特别危险工种使用劳务派遣工;韩国限制建筑、装卸、船员、危险工作、灰尘作业、医疗人员、看护、医疗技师、客货汽车驾驶员等工种使用劳务派遣工。

　　基于上述分析，建议借鉴国外立法经验，结合国内现实状况，明确禁止煤矿、建筑、化工等高危行业企业的非辅助岗位使用劳务派遣工。

　　完善工伤保险制度

　　就工伤保险问题，建议改变现行的由用人单位(即劳务派遣单位)负责的单一模式，采用以用工单位为主、派遣单位为辅的责任承担方式，即被派遣劳动者在用工单位劳动期间，由用工单位负责办理工伤保险，工伤保险待遇也同样按照工作地标准执行，以此解决工伤认定程序复杂、工伤待遇不平等等一系列问题。

　　另根据《劳动合同法》的规定“劳务派遣单位应当与被派遣劳动者订立二年以上的固定期限劳动合同”，因此在被派遣劳动者在无工作期间，其工伤保险应由用人单位负责办理。

　　编辑 宁 远