第八讲 安全监察学科的现状与发展(一)

　　《安全监察》(或称《安全生产监察》)是安全工程专业的一门基础课程。该课程简明介绍了安全监察的主体，安全监察机构的执法依据，进行监察并依法处理安全生产事故，监督、查处违法行为的执法活动，安全监察的基本方法，安全监察机构的基本职能等。

安全监察的性质与管理体制

　　安全监察，是指安全生产监察机构依据安全生产法规，对生产经营单位贯彻执行安全生产法律、法规情况及安全生产条件、设备设施安全和作业场所职业卫生情况进行监察，并依法处理安全生产事故，监督、查处违法行为的执法活动。

　　安全监察机关和监察人员在实行监察的过程中，通过调查研究、监察活动、统计分析、沟通情报等收集到的各类信息，有目的地进行分类、比较、分析、综合，去伪存真，去粗取精，提出有价值的意见和对策，或者反映给领导机关，供决策参考;或者提供给部门和单位，帮助他们改进工作。

　　安全监察的基本职能是实行监察和反馈信息，强调依法行事;而信息职能则是强调实行的效果，检查、判断既定目标的得失，总结经验教训，及时调整对策，做好事故预防工作。

　　安全监察的性质

　　安全监察从其本质而言，是行政机关的行政执法行为，其具有下列基本属性。

　　法定性——主体法定。我国法律规定国家和地方的安全生产监督管理部门是进行安全生产监察的职能部门，是安全生产监察机构，其他机关、社会团体和组织不得任意进行安全生产监察。程序和规则法定。由国家法律直接规定，有关行政机关在进行安全生产监察时，须依照法定程序和规则进行。权限和职责法定。安全生产监察部门必须依照法律规定的权限和职责进行监察活动，不失职、不越权，不得任意干预企业、事业单位的具体事务。对象法定。其监察对象主要是进行生产经营的企业、事业单位，也包括负有安全管理职责的有关政府机关、企事业单位的主管部门、行政主管部门等。

　　强制性。安全生产监察是国家强制进行的，体现国家意志，被监察的主体不得以协议或其他任何方式规避安全生产监察。安全生产监察所依据的法律、法规、规章和标准由国家制定，强制实行，具有最高的权威性，是强行性规范。这种强制性体现了国家对安全生产的直接干预，保障了安全生产监察依法顺利进行。

　　行政性。属于行政执法和行政监督的范畴，是国家和地方各级安监部门行使行政权利的体现，须依法行政，以保障国家行政权利的实现;同时安全生产监察也是国家赋予安监部门的行政职责，是其在监察生产安全方面所承担的专门职责，是其必须履行的义务，不得放弃,不得转让，不得怠于行使。

        安全监察的管理体制

　　安全监察讲的监督管理，主要是指政府或其他有关组织对生产经营单位安全生产工作的监督和管理，不包括生产经营单位的管理和监督，如很多矿山企业集团内部设立安全监察局，对下属企业进行监督，属于企业内部的监督。

　　综合监管和行业监管。国家安全生产监督管理总局是国务院主管安全生产综合监督管理的直属机构，依法对全国安全生产实施综合监督和管理。公安、交通、铁道、民航、水利、电监、建设、国防科技、邮政、信息产业、旅游、质检、环保等国务院有关部门分别对交通、铁路、民航、水利、电力、建筑、国防工业、邮政、电信、旅游、特种设备、消防、核安全等行业和领域的安全生产工作负责监督管理，即行业监管。国家安监总局不取代这些部门具体的安全生产监管工作，仅从综合监管全国安全生产工作的角度，指导、协调和监督这些部门的安全生产监管工作。除此之外，综合监管还体现在组织起草安全生产方面的综合性法律、行政法规和规章，研究拟定安全生产方针政策等。地方各级人民政府也都以不同形式成立了相应的安全生产监管部门和行业监管部门，履行综合监管和行业监管的职能。国家安监总局和国务院其他安全生产的行业监管部门，对地方的安全生产综合监管部门和行业监管部门在业务上进行指导。《安全生产法》第九条规定，国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职权范围内对有关的安全生产工作实施监督管理;县级以上地方各级政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。

　　另外，为了加强国家对整个安全生产工作的领导，加强综合监管与行业监管之间的协调配合，国务院成立安全生产委员会，设立国务院安全生产委员会办公室，其办公室工作由国家安监总局承担。国务院安委会办公室具体职责之一就是研究提出安全生产重大方针政策和重要措施的建议，监督检查、指导协调国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府的安全生产工作。各省、自治区、直辖市人民政府也建立了相应的安委会，部分市(县)也建立了安委会。通过安委会的作用，对安全生产的监管起到相互协调、相互配合的作用，大大加强了安全生产的监督管理工作。因此，综合监管和行业监管初步形成了一个网络式的监管体系。

　　国家监管与地方监管。除了综合监管与行业监管之外，针对某些危险性较高的特殊领域，国家为了加强安全生产监管工作，专门建立了国家监察机制。如煤矿，国家建立了垂直管理的煤矿安全监察机构，国家设立国家煤矿安全监察局，各省设立省级煤矿安监局，省级煤矿安监局下设分局，监察机构与地方政府没有任何关系，财、权、物全部由中央负责，避免实行监察过程中受地方政府的干扰。考虑到全国的煤矿分布点多面广、煤矿安监机构的力量不足的特点，国家赋予某些权利给地方政府，由地方政府明确相应的部门行使对煤矿安全生产的监管权，即实行地方监管。煤矿安监机构主要履行以下职责：对煤矿安全实行重点监察、专项监察和定期监察，对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚;对地方煤矿监管工作进行检查指导;负责煤矿安全生产许可证的颁发管理工作和矿长安全资格、特种作业人员的培训发证工作;负责煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收;组织煤矿安全事故的调查处理等。地方煤矿安监机构主要履行以下职责：对本地区煤矿安全进行日常检查，对煤矿违法违规行为依法作出现场处理和实施行政处罚;监督煤矿企业事故隐患的整改并组织复查;依法组织关闭不具备安全生产条件的矿井;负责组织煤矿安全专项整治;参与煤矿事故调查处理;对煤矿职工培训进行监督监察等等。目前，各省对煤矿安全生产的监管形式也不完全相同，大部分省由安全生产监督管理部门负责，有些省由煤炭管理部门负责，专门成立了煤炭工业部门;有些省专门成立煤矿安全的监管部门。

　　还有些如交通管理部门的水上监管，一方面由交通部海事局设立垂直监管机构，如长江等重要水域都设立港务局，直接由海事局领导;另一方面有些水上监管机构，行政上归地方政府领导，业务上归海事局领导，实行垂直与分级相结合的监管方式。特种设备的监察实行省以下垂直管理的体制。

　　政府监督与其他监督。政府方面的监督主要有安全生产监管部门和其他负有安全生产监管职责的部门、监察部门;其他监督主要有安全中介机构的监督、社会公众的监督、工会群众监督、新闻媒体舆论监督，以及居民委员会、村民委员会等组织的监督等。

　　编辑 边 安