整合思路 谋城市运行安全大计

吴宗之

宋守信

Jeffery

刘  茂

丁  辉

常纪文

方东平

　　2011年11月29日，第五届北京安全文化论坛在国家会议中心举行，主题为“城市运行安全”。来自国内外安全生产领域的12名专家、学者，围绕城市运行安全管理和安全文化建设的前沿问题，进行了深入交流和探讨。

安全文化的新视角

　　“安全文化”概念的由来，已有20多年的历史。随着时间的推移，在安全管理与研究的实践中，不同的人对“安全文化”的理解会有所不同。而在这次论坛中，各种思想与观点的交汇，使我们对“安全文化”这一概念的理解拓宽了维度。

　　“瞄准文化”

　　中国安全生产科学研究院院长吴宗之认为，在城市运行安全方面和安全生产活动中，一定要有瞄准文化。他举了一个例子解释什么是“瞄准文化”。“甲午战争”中国的失败，原因很多，其中一个技术层次上的原因，竟然是中国军队虽有“洋枪洋炮”，但在打仗时却从不瞄准，只是朝前放枪造势而已。如此打仗，岂有不败之理!清末以后，中国军人打仗时仍然“朝天放枪”。直到1926年“北伐战争”时，中国军人才真正懂得了开枪打炮是需要瞄准的。几十年不瞄准也能打仗的历史总算结束了。

　　安全生产为什么也需要瞄准的管理文化呢?从最近一两年城市发生的生产安全事故来看，主要原因是一线操作者不清楚危险就在自己身边，比如污水井中经常发生死人的事故。一线操作者不知道“敌人”就在眼前，“炸弹”就在身边，对危险因素完全不知情。还有的是知道有危险，但是并不知道危险在什么情况下会扩大，会带来何种灾害。所以，在安全生产和城市运行安全管理中，应逐渐从过去的大部分的定性转变到现在的定量。只有对管理对象各方面状况都很了解，安全责任、措施才能真正落实到位。那么，在进行安全管理时，要瞄准哪些目标呢?吴宗之建议，一定要瞄准“三危”因素，即：危险场所(如存在重大危险源等)、危险作业(如在污水井里操作等)、危险行为(如吸烟等)。除了瞄准之外，还要做到广泛的知情，要有很醒目的标识，让大家清楚什么样的情况下有什么样的危险。

　　反身性思考

　　国际核安全咨询组(INSAG)有句名言：“只有认为核电是危险的，它才是安全的;如果认为核电是安全的，它将是危险的。” 北京交通大学原副校长宋守信在演讲中提到，在进行安全管理时，要进行反身性思考。那么，在反身性思考时，一些决策者、行动者的认知容易受到哪方面的局限呢?一是选择性接受信息，对危险信息视而不见。二是盲目乐观，对风险缺乏敏感性，并对不确定性规避意识不足。三是过于依赖技术手段保障安全，忽视人因安全。四是个体效能不足，理性与能力有限。五是恐惧和无奈，只能听天由命。宋守信强调，对思想上的风险不采取行动，不预想可能导致后果的种种隐患，只能撞大运。

　　安全氛围

　　成功实施安全管理的关键是什么?澳大利亚科廷(Curtin)大学教授Jeffery T Spickett的回答是“安全文化”。在安全管理方面，即使有最好的职业安全健康管理体系和最严格的职业安全健康法律，企业的安全管理都不一定能够成功，除非有优良的安全文化作为支撑。安全文化能够反映企业在多大程度上重视和促进安全管理。

　　Jeffery T Spickett强调，很多人会将安全氛围等同于安全文化。其实，两者是有区别的。安全氛围与安全文化之别，犹如天气与气候之不同，所以，安全氛围属于安全文化的一种表现形式。安全文化要求我们必须明白：“我们是干什么的” “我们应该怎么做”“我们认为什么是重要的”“我们的价值观和信仰是什么”。其实就是关于做事情的方法问题。安全氛围就是员工们对公司环境的一种感觉，也是对员工个体行为的一种总结。安全文化更侧重于组织(如承诺、政策、目标、领导风格、价值观等)、管理(如责任、平衡、管理风格等)、监督(如责任、承诺、监督风格等)、程序(如咨询、交流、参与、服从等)、安全体系(安全规则、培训、认证等)等方面的要求，而安全氛围更强调的是工作因素(如工作压力、满意度、风险水平、工作设计等)、团队因素(如遵守规则、团队精神、冲突、团队工作等)和个体因素(如责任、动机、压力、风险洞察力等)方面的要求。

城市突发事件应对

　　如何做到防患于未然?与会者普遍认为，最重要的是要做好风险分析，然后在此基础上，制定一个安全规划。最后，在规划指导下进行风险管理和安全管理。

　　综合防灾减灾

　　城市火灾始终是城市运行中面临的最大问题。在城市火灾规划里，基本思路也是进行风险评价，然后进行火灾风险等级区划，最后做出规划，提出城市火灾规划的目标和建议。南开大学城市公共安全研究中心教授刘茂以淮南市城市综合防灾规划为例，介绍了如何制订城市综合防灾减灾规划。常见的专项规划一般有城市重大危险源规划、城市火灾规划、城市地震规划和城市洪水规划。拿城市火灾规划来说，他们先根据美国消防协会在NFPA1144和NFPA299中制定的野火危险等级表，以及亚洲灾害预防中心的“亚洲城市减灾计划”中的城市火灾风险评价部分，对淮南市的火灾危险进行了等级区划。然后选取相应的评价指标，并对各指标赋予权重值。最后，在GIS(地理信息系统)中进行系统风险分析，把7个重要的风险分级区划图(建筑密度、人口密度、建筑火灾等级、城市功能区划、与危险建筑的距离、与水源的距离、与消防站的距离)进行叠加，得出淮南市的火灾风险等级分布图。

　　刘茂指着投影中的“与消防站的距离图”建议，可以把“与消防站的距离”看作是一种安全的保障。不同城市有不同的消防站分布，每一个消防站覆盖一定的范围，这一范围叫做安全范围。颜色越深的区域分值越大，是因为离消防站的距离越远，其火灾危险也越大。

　　业务持续化

　　一旦北京发生地震，你能否保证你所在企业的业务可以持续?你的企业会面临什么状况?数据丢失、客户丢失、信誉丢失……这就涉及业务持续化管理(BCM)的问题。北京市科学技术研究院院长丁辉对业务持续化管理进行了详细阐释。业务持续化管理具有一体化的管理流程，可以有效辨识威胁和冲击，并根据情况适时更新和保持有效。它使组织有必备的恢复能力，为企业提供业务中断及恢复的战略与操作层面的框架。业务持续化管理有3个基本要素，即：事前如何减少风险，应做些什么准备;事中如何减少损失，做些什么响应;事后如何恢复正常，采取什么措施。

　　丁辉介绍了业务持续化管理与应急管理有哪些区别。首先，对象不同，业务持续化管理主要针对组织，而应急管理则是针对城市、区域甚至是个人;其次，时间要求不同，业务持续化管理必须有标准的业务恢复时间，更类似于项目管理、供应链管理，而应急管理不好确定完成的时间，但总体上是能够加以管理的;最后，目标不同，业务持续化管理强调的是业务恢复，而应急管理强调的是事件处置。因此，业务持续化管理是一种偏重于企业和企业集团的机制，而应急管理机制则是偏重于政府和社区体系的机制。

　　目前，在中国只有个体企业有业务持续化管理的能力，能够做到“不变应万变”，整体企业尚无统一的机制。但是，只有多个组织的业务持续化管理的成功，才有城市安全生产与运行安全系统工程的成功。

城市高危行业管理

　　在城市运行过程中，地下有限空间作业和建筑施工是需要加强监管的两大高危行业。

　　地下有限空间作业

　　2009年7月3日，北京通州区新华联小区发生一起污水井中毒事故，造成6名物业人员和1名消防队员死亡。此类事故在城市运行过程中时有发生。6年来，北京市共发生有限空间中毒窒息事故34起，导致30人死亡，42人受伤。目前北京市各类雨水井、污水井、化粪池等加起来有173万多个，且每年以5%的速度增长着。

　　北京市又是如何加以监管的呢?北京市安全监管局副局长常纪文介绍了北京市的做法。首先建立简单管用的制度，遏制事故快速上升的势头。再通过教育培训、市场门槛、专项整治、执法监督等手段，发挥施工人员、企业、行业监管部门等的作用，并通过完善法律和规范，循序渐进推进精细化管理。他列举了几项措施，如制订有限空间安全作业规程，对特种作业进行规范;组织全市有限空间安全作业大比武，提升行业作业水平;查找有限空间安全作业的盲点和薄弱环节，建章立制，杜绝事故隐患;业主方和施工单位建立有限空间安全作业信息交流平台等。

　　建设单位的安全责任

　　建筑业以前是质量、工期、费用“三大控制”，现在又加上了安全和环境，成为“五大控制”。清华大学土木水利管理学院教授方东平认为，将安全与其他4项并列，本身还是没有给予“安全”以足够的高度。在建筑业，安全应该超越其他因素，成为我们价值观的一部分。因为价值观来自同情心以及对生命的尊重，是应该深刻地烙印在我们内心中的信仰，不会改变，不容妥协。

　　在建筑业整个构成里面，建设单位的作用非常大。方东平认为，大量的建筑安全事故其实与建设单位相关，建设单位必须承担更多的安全责任。虽然建设单位总是宣称，他们是建筑产品的采购者，而不是生产者，所以不能对生产过程中的安全负责。然而他们却忘了他们作为项目的发起者和资金提供者，在建设中拥有决策的权力和资源，并且在非常频繁地干预这个过程，特别是成本和工期。因此，建设单位是建设过程的深度参与者，而不仅仅是建筑产品的采购者。方东平得出这样的结论：有控制权的参与者必须承担安全责任。

　　首届北京安全文化论坛始于2006年。此后，每年一届的论坛活动，为政府、企业、研究机构、高等院校等社会各方面的业内人士探讨新形势下安全监管工作的思路、模式和方法，提供了一个高起点、多维度的交流平台。

　　编辑 宁 远