现行的《安全生产法》颁布实施以来，对防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命安全发挥了重要作用。在此期间，煤矿安全生产形势持续稳定好转，煤矿事故死亡人数由2002年的近7000人下降至2013年的千人左右;煤炭百万吨死亡率由4.64降至0.288，下降了93.8%。尽管如此，我国煤矿安全事故总量仍然较大，重特大事故仍时有发生。10多年来，随着我国经济社会的快速发展，《安全生产法》在实施过程中面临一些新情况、新问题，迫切需要从立法层面加以完善。煤矿领域企业主体责任不落实，非法违法违规违章组织生产现象屡禁不止，违法违规生产成本低，安全监管不到位、执法检查不严格的问题依然存在。

　　新安法本着认真贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作的一系列重要指示精神的原则，从端正安全生产工作摆位、进一步落实生产经营单位主体责任、加强基层执法力量、加强安全生产责任追究等方面入手，着眼于解决安全生产现实问题，补充完善了相关法律制度规定。

　　煤矿安全监察执法方面的变化

　　新安法在煤矿安全监察执法方面的变化主要有以下几个。

　　为煤矿安全监察执法找准了重心。煤矿安全监察执法的重心就是依法进一步督促煤矿企业落实安全生产主体责任，强化隐患排查治理工作，将事故消灭在萌芽状态，提高煤矿安全保障能力，真正实现不安全不生产。新安法为从源头上控制、预防和减少煤矿生产事故提供了法律依据：一是细化了生产经营单位的安全生产管理机构及安全生产管理人员的责任(新安法第二十二条)，为推动煤矿安全生产主体责任落实提供了有力的法律武器;二是把加强事前预防、强化隐患排查治理作为重要内容(新安法第三十八条、第四十三条、第六十二条、第六十七条等)，赋予安全生产监管部门相应的权力，并设定了严格的行政处罚罚则。

　　为规范煤矿安全监察执法指明了方向。新安法要求安全监管部门按照分类分级监管的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查(新安法第五十九条等)，为煤矿安全监察部门实施计划执法提供了法律依据。计划执法既可以提高执法工作的针对性、有效性，又要求执法人员严格落实、认真履行，是实施“1+4”工作法的前提和保证。

　　对加强事中事后监管提出了更高要求。新安法调整了行政许可事项，将矿山建设项目安全设施竣工验收工作交由建设单位负责(新安法第三十一条等)，进一步强化了生产经营单位的主体责任，但同时要求煤矿安全监察机构加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查;对验收结果的核查可以与安全生产许可证颁证条件的审查一并进行，即将对煤矿企业安全生产许可证颁证条件的审查和现场核查结合起来，避免了以前既要组织验收又要搞安全生产许可证办证条件审查的问题，简化了许可程序，提高了监察效能。另外，煤矿安全监察机构在简化审批后可以集中力量抓好安全设施设计的审查，实现预防为主，源头把关。

　　为提高执法效能奠定了法律基础。新安法加大了对安全生产违法行为的责任追究力度。一是规定了事故行政处罚和终身行业禁入，将一些行政法规中关于事故处罚的规定上升为法律条文，大幅度提高了对事故责任单位的罚款金额，加大了对事故责任人员的处罚力度，煤矿企业主要负责人对重大、特别重大事故负有责任的将终身不得担任任何企业的主要负责人(新安法第九十一条、九十二条、一百零九条等)。二是加大了对安全生产违法行为的罚款处罚力度，将罚款上限提高了2倍至5倍，并且大多数罚则不再将限期改正作为前置条件，反映了“打非治违”、“重典治乱”的现实需要，增强了对安全生产违法行为的震慑力，提高了违法成本，降低了执法成本，提高了执法效能。三是建立了严重违法行为公告和通报制度，煤矿安全监察机构要建立安全生产违法行为信息库，对违法行为情节严重的要向社会公告并通报有关部门(新安法第七十五条等)，以促进煤矿企业开展诚信建设，保障执法效能的进一步提高。同时，新安法为安全监管部门提供了推动执法指令强制执行的法律依据，为执法指令的落实提供了法律保障。煤矿安全监察人员发现煤矿企业存在重大事故隐患，作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，煤矿企业拒不执行的，依法可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制煤矿企业履行执法决定(新安法第六十七条等)。

　　新安法虽然为严格执法提供了法律依据，但要真正落到实处，还需要安全监管部门的执法人员和有关部门、生产经营单位及广大从业人员共同遵守，有关部门需要制定配套制度，涉及煤矿的有煤矿建设项目安全设施竣工验收活动和验收结果的核查制度、采取强制执行措施的法律文书制度等，同时还要修订相关的法规、规章、标准、规定等。

　　多措并举推动贯彻实施

　　为保障新安法更好地贯彻实施，结合新变化和煤矿安全监察执法职责，在认真学习并向煤矿企业及从业人员宣传新安法的同时，还应当及时制定相关配套制度，修订相关法规、规章、标准和规定，明确职责，进一步推动严格执法。重点应采取以下主要措施。

　　完善配套制度。应对现有的涉及安全生产的法规、规章、标准、规定进行梳理，把需要修改或新制定的一一列出，明确修订路线图、时间表、责任单位，将任务分解到各有关部门。对修改或制定需要时间较长的，应要求相关部门依法采取临时措施，确保新安法贯彻实施。按照新安法的要求，涉及煤炭行业的配套制度，应尽快修订重大事故隐患认定办法，制定煤炭行业淘汰落后产能的标准、煤矿建设项目安全设施竣工验收活动和验收结果的核查制度、采取强制执行措施的法律文书、煤矿安全违法行为通报制度、煤矿企业注册安全工程师的配备标准等。另外，应尽快解决执法尺度不统一的问题。目前涉及煤矿安全监管监察执法处罚的法规、规章较多，执法、处罚标准不一致。为体现严格执法，应尽快修订相关法规、规章，统一执法处罚标准。

　　严格煤矿安全准入。一是严格建设项目安全核准。按照《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》(国办发〔2013〕99号)的要求，对所有煤矿建设项目都要进行安全核准，要借新安法实施的契机，推动严格煤矿建设项目安全核准暂行规定的下发，以指导、规范安全核准工作，同时启动《煤矿建设项目安全核准基本要求》(AQ1049—2008)的修订工作。各省级煤矿安全监察部门可参照经广泛征求意见后修订的《严格煤矿建设项目安全核准暂行规定》(报批稿)开展安全核准工作。二是严格煤矿建设项目安全设施设计审查。做好《煤矿建设项目安全设施监察规定》(国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局令第6号)和《煤矿建设项目安全设施设计审查和竣工验收规范》(AQ1055—2008)的修订工作。从2014年12月1日起，煤矿建设项目安全设施竣工验收工作将移交煤矿建设单位负责。要及时制定煤矿建设项目安全设施竣工验收监督核查办法，以指导煤矿安全监察机构对建设单位验收活动和验收结果进行监督核查，并结合《煤矿企业安全生产许可证实施办法》(国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局令第8号)的修订与发证工作一并进行。三是严格煤矿企业安全生产许可证的颁发管理。完善煤矿企业安全生产许可受理和审查分离、相关处室人员和专家联合审查、加强现场核查等工作制度。加大对安全生产证颁证条件的审查力度，根据新安法的规定，调整相关内容，严把煤矿准入关口，督促煤矿合法、持证组织生产。同时，加大对煤矿企业是否保持持证条件的监督检查力度，凡发现不再具备安全生产条件的，一律暂扣甚至吊销安全生产许可证。进一步完善煤矿企业安全生产许可证数据库，及时了解、掌握煤矿持证基本情况。搞好《煤矿企业安全生产许可证实施办法》(国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局令第8号)的修订工作。按新安法相关规定，将近年来出台的煤矿安全质量标准化建设、领导带班下井、防治煤与瓦斯突出、防治水、井下安全避险“六大系统”建设等新规定和新要求纳入审查条件;按照中编办、国办关于取消和下放一批行政审批事项的有关要求，减少发证层级，简化许可事项，提高行政效率，切实做好安全生产许可证的颁发管理工作。

　　严格现场监察执法。一是按照新安法的规定，进一步完善计划执法制度，严格执行年度监察执法计划，严格“三项监察”，坚持规范执法、严格执法、公正执法。二是加大监察执法力度，深入推进落实“双七条”(煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定、煤矿安全攻坚七项举措)，督促煤矿企业加大隐患排查治理力度，凡不符合安全生产条件、存在重大隐患的都必须依法从严查处。探索创新向社会公告、媒体曝光，向有关部门移交等执法手段，必要时采取强制执行措施。三是加大小煤矿整顿关闭力度，充分利用市场、质量、安全、环保、土地等准入要求，对破坏资源、污染环境，特别是存在重大灾害而没有能力防治、重大隐患不能治理的要依法责令关闭退出。

　　(作者系国家煤矿安全监察局安全监察司司长)

　　(刘云涛)