发达国家职业安全健康主要经验与做法(1)

　　近20年来，发达国家职业死亡人数已经大幅下降。目前，职业事故造成的10万从业人员死亡率的世界平均数为14.0，发达国家的平均数最低，为5.3。有的国家甚至下降到1以下，如：英国2010年度为0.5，加拿大2009年度为0.7，澳大利亚2009年度为2.6，美国2009年度为3.6。2000年以来，英国每年事故死亡人数保持在250人以下，并逐年下降;美国保持在6000人以下;澳大利亚保持在300人以下;日本保持在1800人以下，并逐年小幅下降。

　　近10多年来，职业病问题引起了发达国家的重视，并成为其职业安全健康监管的重点。目前，发达国家的传统职业危害因素及所致的职业病已退居次要地位，职业病主要集中在肌肉骨骼劳损、工作压力、精神疾病、呼吸性疾病、接触性皮炎、心血管疾病以及职业性癌症等方面。发达国家经过多年的发展，安全生产状况进入稳定发展时期，安全生产工作的重点转向了预防职业危害和职业病方面。

　　发达国家在职业安全健康方面取得的主要经验和做法有以下9个方面。

　　推进现代职业安全健康立法

　　1974年英国颁布了《职业安全健康法》，这部法律确立了“谁产生风险，谁管理”的原则，采用广义的目标设定，提供了一个均衡、确定的目标和基于风险的管理方法。该法一出台即成为不少国家借鉴的“蓝本”，联邦德国、加拿大、芬兰、墨西哥、玻利维亚、委内瑞拉以及澳大利亚纷纷借鉴。

　　这部法与传统立法相比有了质的突破，传统立法中每部法规具体针对一个行业或领域，只作指令性规定，企业只会被动执行，监察人员只能照章执法，整个法规体系缺乏内在的统一性和灵活性。在借鉴英国《职业安全健康法》的基础上，发达国家在建立健全现代职业安全健康法规体系方面，逐步形成了以下立法特征。

　　注重系统性，构建严密体系

　　发达国家建立的现代职业安全健康法规体系的基本结构是：法律、规程、标准或守则。世界发达国家普遍以《劳动法》或《职业安全与健康法》作为保障安全与健康的基本法，由国会通过，总统签署生效。基本法作一般性义务规定，具有普适性，适用于各种行业和各类从业人员，这使整个法规体系具有内在统一性和开放性。在基本法统领下，可根据需要，制定行业安全健康法，政府部门根据基本法或行业安全健康法授权，制定从属的规程、标准或守则等。规程进一步阐述基本法的目标和原则，标准则规定了达到目标的具体方法、手段和技术要求。这样，全国形成了相互补充、规范有序、由一般到具体的严密的法规体系。

　　确定最低标准，鼓励实践创新

　　发达国家现代职业安全健康法的一个重要特征体现在其授权性上。在法律、规程、标准或守则的三级体系中，标准或守则确立了最低标准，但并不是强制性的规定。法律一般授权雇主按实际情况管理和控制风险，即：如果雇主能够证明其做法等于或高于标准或守则的规定，则其做法是符合法律规定的。相反如果不能，则必须遵守标准或守则规定的做法。这类规定既保持了规范性要求，又增强了整个法规体系的灵活性和开放性，鼓励雇主广泛实践，大胆创新，促进安全与健康管理和技术的快速发展。

　　比如，澳大利亚昆士兰州《1999年煤矿安全健康法》第37条规定：“如果标准中提供了一种或几种达到可接受程度风险的方法……仅能通过：(a)采用并遵守标准中提供的方法;或(b)采用并遵守其他与标准提供的方法同等或比其更好地使风险达到可接受程度。”这说明标准不具有强制性，从而为企业可根据实际情况灵活采取措施。此外，该法授权雇主自行建立煤矿安全与健康管理体系，报政府批准实施，但同时《2001年煤矿安全健康规程》中对有关井工矿在应急响应、瓦斯管理、瓦斯抽采、矿井通风、自然发火和顶板控制等重大危害上，作了一些雇主必须照章执行的指令性规定，这充分体现了规范性和灵活性并存。

　　强化雇主责任，促进自我管理

　　发达国家的现代职业安全健康法一般先逐条规定雇主和雇员的义务，明确地要求雇主对确保安全生产与职业健康的具体责任。其中包括：雇主必须消除风险或将风险降到切实可行的范围内;建立安全生产制度;为员工提供信息和培训，指导和监督员工安全生产等。近些年来，英国等针对高危行业出台“安全状况报告(Safety Case )”规程，用法律手段要求雇主全过程履行雇主应负的安全责任，同时使之成为政府监管雇主的有力抓手。

　　1957年10月10日，英国的坎布里亚郡(Cumbria)西部的温士盖(Windscale)发生了全球首次核电站事故，促使1965年出台的《核装置法案》规定：对所有核装置实行政府审批制，装置运转前必须向政府提交证明其“全部生产周期”安全的状况报告。

　　对安全状况报告立法产生根本影响的是发生在1988年7月6日位于英国大陆架北海海域帕玻尔·阿尔法(Piper Alpha)石油天然气平台大爆炸和火灾事故，这次事故造成167人死亡，10亿美元平台被毁。英国能源大臣任命卡伦爵士组成政府调查组，对事故进行了全面详尽的调查，调查报告指出:“起初我们认为麻木不仁是职业事故的唯一主要原因，主要是人们认为只要通过监管员队伍的不断扩大，法规的不断扩充，作业者的安全与健康就可以得到保证。”该报告还指出：“我们当前的制度是对国家法规依赖得太多，而对个人的责任和义务、自我的作用依赖太少，应该纠正这种不平衡的现象。”卡伦报告共提出106条建议，其中3条影响最为深远，一是建立安全管理体系(SMS);二是强化自我安全管理;三是提交安全状况报告。这3条强调企业自主建立一个更有效的自我安全管理系统，该系统在管理上使企业具有更多的主动性，并要求更多的工人参与安全管理，而政府为建立更有效的企业自我管理提供法规保障。随后英国规定1993年5月31日后所有海上设施都必须提交安全状况报告，并在以后每3~5年更新一次。1995年英国出台了《海上装置(安全状况报告)规程》。

　　安全状况报告主要由论点和证据构成，它们之间相互支撑，证据要能证明论点的可靠性，论点要显示证据充分而相关，从而有效支持系统的安全性。安全状况报告包括以下几个方面：一是对系统、环境和活动状况的具体描述;二是安全管理体系;三是能证明系统符合和遵守相关法律、规程、标准和政策要求的一系列证据;四是证明风险得到有效辨识、适当控制以及残余风险是可接受的一系列证据;五是第三方的证明，证明报告中提交的证据和论点是充分的。安全状况报告必须交由政府审查并批准。

　　安全状况报告将企业风险管理和控制的主动权都交予雇主，整个安全管理体系完全由雇主自主规划、设计、执行和修改，由雇主来证明其操作系统的安全可靠性，并在装置全部生命周期中保证安全。它极大地强化了雇主责任和义务。除海上作业外，英国还出台了主要针对危险化学品监管的《1994年工业主要事故危害控制规程》和针对铁路安全监管的《1994年铁路(安全状况报告)规程》。此外，欧盟和澳大利亚也都针对有关高危行业进行了安全状况报告的立法。

　　注重事先预防，强化风险管理

　　现代职业安全与健康立法把“风险”概念引入其中，对风险评估和管理的要求贯穿始终，可以说整个体系是基于风险管理的立法体系。

　　澳大利亚《2010示范职业安全健康法》是一部全国性的职业安全健康法，于2012年1月1日正式生效，结束了澳大利亚各州独自立法的局面。这部法律充分吸收了现代职业安全健康理念和成果。该法第3条规定:“制定本法的目的就是通过消除或最小化职业风险以保护工人免受安全与健康伤害。”第17条对风险管理的基本原则进行了明确：“责任人必须在切实可行的范围内(a)消除安全与健康风险;(b)如果不能消除风险，则使风险最小化。”在总共276条的法律条文中“风险”一词共出现64次。

　　同样于2012年1月1日生效的《2010示范职业安全健康规程》在对受限空间、坠落、高危作业、电工作业、潜水作业、厂房与建筑、危险化学品、铅、石棉、重大危害设施以及矿山等11大部分的规定中，都把辨识、评估和管理风险作为基本要求进行明确规定。于同日生效的《2010示范职业安全健康守则》则对风险评估的步骤和方法进行了规范性要求。

　　吸取事故教训，持续改进立法

　　美国、英国、澳大利亚等发达国家都在事故调查基础上，及时对法规进行修订，使之更符合生产要求，法规体系不断完善。

　　1990年以前，英国境内的所有铁路及运营车辆都是统一的国有化经营，其安全标准由国家统一制定。但是，尽管有着150年的铁路安全管理经验和统一的法规标准，仍然没有避免重大事故的发生。1987年伦敦地铁发生火灾事故，导致31人死亡。紧接着1988年12月12日，在克拉汉姆中转站发生列车相撞事故，造成35人丧生，这些事故以及铁路私有化改革催生了英国《1994年铁路(安全状况报告)规程》的出台，对铁路实行安全状况报告监管制度。

　　1994年8月7日，澳大利亚昆士兰州莫拉2号煤矿发生爆炸，11名矿工遇难，此次事故对当时昆士兰州《1925年煤炭开采法》作了8处重大修订，其中包括：每座煤矿都建立一套以风险管理为基础的安全健康管理体系，其中包括具体、明确的重大危害管理体系;所有井下工人都应接受自燃发火与瓦斯治理知识的培训;每座煤矿每年都应进行至少一次的模拟应急演练，州政府则挑选煤矿进行全州范围内的应急演练等。

　　2006年1月2日，美国萨戈(Sago)煤矿采空区发生瓦斯爆炸，导致12名矿工丧生。随后的事故调查报告提出了12项整改建议，包括建立井下避难室等。该报告直接促使美国《2006年煤矿改善与新应急响应法》(MINER，简称《矿工法》)的出台，进一步加强了对煤矿安全应急、科研、处罚和培训等的规定。(未完待续)

　　编辑 宁 远