督促监管主体依法履职

自2007年6月1日起实施的《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《条例》)第22条规定：“事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”检察机关进入事故调查组，增加了事故调查的权威性，对督促安全生产监管人员依法行使职责，落实监管责任，将发挥重要作用。
就当前社会普遍关心的重大责任事故背后的职务犯罪查处问题，记者走访了最高人民检察院渎职侵权检察厅(以下简称渎检厅)的相关负责人。

记者：检察机关是从什么时候开始介入生产安全事故调查的？目前进展如何？
渎检厅：早在上世纪80年代，检察机关就开始介入重大生产安全事故调查，但当时是在事故调查报告形成后，才介入调查，这时往往由于时过境迁，许多证据已经丧失，导致一些渎职犯罪案件无法追究。
近几年，重大、特大生产安全事故频发，人员伤亡、国家财产损失惨重，引起了党中央、国务院的高度重视以及社会的普遍关注，以司法手段强化对安全生产的监督势在必行。2005年，高检院与国务院相关部门协商决定，将检察机关的介入形式由“事后”转到“同步”，即与事故调查组同步开展事故调查。这项举措为检察机关及时查处渎职犯罪案件提供了保障，为事故背后渎职案件的及时立查和迅速侦结提供了条件。
2006年，全国检察机关共介入重大责任事故调查1383起，共立案侦察629人，主要涉嫌玩忽职守罪和滥用职权罪。通过介入事故调查组同步开展事故调查，促进了检察机关全面履行法律监督职能，扩大了检察机关反渎职侵权工作在社会的影响，提高了各级党委对反渎职侵权工作的重视程度。查处事故背后的渎职犯罪案件，为规范安全生产监管领域中的国家机关工作人员依法行政、认真履行职责，落实监管主体责任提供了司法保障。


检察官在事故现场

记者：《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理过程中的联系和配合的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)发布实施已有1年多，目前联系和配合工作是否顺利？
渎检厅：2006年2月23日，监察部、高检院、国家安全监管总局联合签发《暂行规定》，明确了地方各级人民政府或政府授权有关部门组成的事故调查组，应当邀请同级检察机关参加，这为检查机关介入重大责任事故调查，及时查处事故背后的职务犯罪提供了依据和保障。经过1年多的磨合，这项工作收到了很好的成效。
目前，我们已经建立了安全生产信息通报制度。大多数地方发生重大生产安全事故后，安全生产主管部门能及时通知当地检察机关，发生死亡30人以上的特别重大生产安全事故，国家安全监管总局能及时通知高检院，邀请高检院派员参加国务院事故调查组的调查工作。
通过派员参与重大生产安全事故的调查工作，高检院与国务院调查组各成员单位之间建立了良好的协作配合关系。在事故定性、责任调查、案件移送和侦察取证等工作环节，在符合各部门职责范围的基础上，逐步理顺关系，摸索出既体现充分依法办案，又高质、高效的工作模式，并且逐步形成制度，为今后检察机关与监察、公安和安监等部门在特大生产安全事故调查过程中相互配合打下了坚实基础。
但目前的配合还存在一些问题。虽然高检院与国家安全监管总局等部门的配合非常默契，但基层地、市级成立的调查组，与当地检察机关在信息通报方面还存在不及时、不到位的问题。我们希望通过强化侦查一体化办案机制，逐步解决这一问题。

记者：《条例》出台后，检察机关会采取哪些措施，与监察、公安、安监部门一起，加强对生产安全事故犯罪行为的惩治？
渎检厅：高检院将结合《条例》，出台《关于深入贯彻〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的具体办法》(以下简称《办法》)，规范检察机关上下级之间以及检察机关与有关行政机关之间，在查办重大生产安全责任事故所涉及的渎职等职务犯罪案件中的相互关系、工作程序，细化有关工作制度。
《办法》将促使检察机关与行政机关在重大责任事故调查中进一步加强联系与配合。《办法》草案规定：国务院和地方各级人民政府或其授权有关部门组成的重大责任事故调查组，邀请检察机关参与调查的，检察机关必须派员参与；没有邀请派员参与调查的，检察机关要主动与同级政府或事故调查组牵头部门联系派员参与。

记者：可否详细介绍一下您刚才提到的“侦查一体化办案机制”？
渎检厅：《中华人民共和国人民检察院组织法》第10条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。我们的各个业务部门都在积极探索如何实现这种领导体制，侦查指挥中心提出的方式就是侦查一体化。
侦查一体化主要是突出省级检察院的龙头作用，以市级检察院为主体，以基层检察院为基础，实现“上下联动、横向结合紧密”这样一种办案机制。
在生产安全事故查处方面，通过直接派人参与事故调查，对下级查办案件情况进行具体指导、“专项工作”挂牌督办等方式，高检院渎检厅对组织、协调地方各级检察机关介入事故调查、查办案件进行了尝试，取得了明显成效。
最近查处的许多案件，都是在渎检厅的直接领导和省级检察院的具体领导下，以地、市级检察院为办案主体，采取督办、参办、提办和交办的模式侦破的。2007年3月18日山西晋城煤矿的事故，11天就立案处理了8个人，效率非常高。


深入事故现场开展调查

记者：高检院渎检厅在查处生产安全事故案件时，发现了哪些突出的违法行为？与安监部门的工作人员监管责任的落实关系是否密切？
渎检厅：以矿山生产安全事故为例，我们发现大多数事故的主要原因是矿主为了追求利益最大化，无视法规超设计能力、超强度组织生产以及私挖滥采。这些违规、违法行为与负有监管职责的国家机关工作人员在安全生产监管过程中不落实监管责任，甚至滥用职权的渎职犯罪行为是分不开的。具体的职务犯罪行为有以下几种形式：
一是地方政府主管领导、行业主管部门盲目追求经济利益，无视甚至纵容超能力、超强度和非法开采；二是监管部门工作人员滥用职权，为不具备安全生产条件的采矿企业违规生产提供便利，甚至帮助不具有开采资格的企业取得合法开采的相关证件，为非法生产批上合法外衣；三是地方政府和行业监管部门监管不严，事故隐患整改措施流于形式、没有落实，甚至放宽验收标准，导致不符合复产条件的矿井恢复生产、应被关闭的矿山未被关闭；四是政府行业主管、安全监管部门和公安机关对炸药、雷管等民爆品监控缺失，使非法生产得以进行；五是安监人员玩忽职守、监管缺位，使矿主有机可乘，非法组织生产；六是地方政府工作人员贪图私利，利用手中职权，收受矿主贿赂、在矿山入股，大搞权力寻租；七是官煤勾结，充当违法矿主的“保护伞”。
重大生产安全责任事故涉及的职务犯罪案件，往往具有较强的隐蔽性，需要我们检察机关不断提高发现犯罪、证实犯罪、打击犯罪的能力。要注意从审查事故单位资质和相关证照是否合法有效中发现渎职失职犯罪；注意从调查事故中发现的不正常现象中发现渎职失职犯罪；还要注意从调查相关执法部门履行职责情况中发现渎职失职犯罪；深挖“案中案”，及时发现和查办官商勾结进行权钱交易的职务犯罪。

记者：对于生产安全事故的调查处理，检察机关的办案重点有哪些？
渎检厅：检查机关的查办重点锁定在5个方面：
第一，在重大责任事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报、谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的；
第二，负有审批职责的国家机关工作人员违法批准、许可不符合批准、许可的事项，造成严重后果的；
第三，负有监管职责的国家机关工作人员不依法履行监管职责，对依法应当查封、取缔和撤销许可的事项不依法查封、取缔、撤销的；
第四，对不符合安全生产条件的事项予以验收通过或者帮助、共谋掩盖事实真相，导致验收通过或获得许可的；
第五，国家机关工作人员利用职权指使、强令、贿赂其他国家机关工作人员，违法批准、许可不符合批准、许可条件的事项，违法批准验收合格或者制造虚假情况，掩盖事实真相的。

记者：今年的“反渎职侵权宣传月”，在督促安全生产监管人员落实监管责任方面有哪些内容？
渎检厅：今年的“反渎职侵权宣传月”，目的是通过广泛、深入的宣传教育，提高国家机关工作人员和广大人民群众对渎职侵权犯罪的危害性、严重性和反渎职侵权必要性、重要性的认识，支持检察机关查办渎职侵权犯罪，同时发动社会各界的力量，举报、控告、惩治和预防渎职侵权违法犯罪。
在“反渎职侵权宣传月”中，安全生产是一项重点内容。我们与国家安全监管总局政策法规司共同制作了《预防安全生产重大责任事故渎职犯罪手册》(以下简称《手册》)，内容包括《刑法》及其司法解释中涉及事故渎职犯罪的相关规定，《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中涉及事故渎职犯罪的相关规定，《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中滥用职权行为和玩忽职守行为的适用情形，并以山西左云“5·18”事故为例，列举了各类涉案人员的相关情形。
《手册》将由国家安全监管总局负责下发到各级安监人员手中，使他们了解渎职犯罪的范围，认识渎职犯罪的危害性，自觉地履行好职责。
编辑 王 璇