修法应突出“以人为本”理念

　　当前，在我国经济社会发展的重要历史时期和实现安全发展形势根本好转攻坚阶段，国家启动《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)的修订工作，意义重大、影响深远。

“十年磨一剑”

　　安全生产法制订过程前后用了10年，其中几度反复、历经坎坷。我国首先提出安全生产这类法规制订是在“文化大革命”后不久，《中华人民共和国劳动法》颁布实施后，国内专家提出应该制订一部专门保护劳动者安全健康的法律，最早是叫《劳动保护法》;20世纪90年代初，我国实行改革开放，对外交流逐渐增多，借鉴国际经验，开始提出应制订《职业安全卫生法》或《劳动安全卫生法》，其主要宗旨仍是保护劳动者安全健康;1998年政府机构改革，安全生产职能由当时的国家经贸委负责，职业病防治职能划归卫生部。由于这时《职业病防治法》已进入制订程序，所以在国家经贸委安全生产局组织下，开始起草《职业安全法》，后又有人建议称《安全生产法》;2000年初，组建国家安全生产监督管理局，再次开始组织起草《安全生产法》，又历经了2年，安全生产法在全国人大常委会通过，2002年11月开始实施;前后经历10年，真可谓“十年磨一剑”。

　　不久前，我和曾在劳动部、国家经贸委和国家安监总局参加过该法制定的一些老同志谈起此事，大家无不唏嘘，感慨万千。现在回想起来，当时的《安全生产法》某些条文虽不尽人意，但其立法原则与主体内容基本符合当时我国经济社会发展现状。毫无疑问，无论是对我国安全生产工作发展，还是对国家法制建设而言，《安全生产法》都具有里程碑意义。以这部《安全生产法》为标志，结束了中国安全生产工作长期以来无法可依的历史，开创了安全生产法治工作新时代。

突出“以人为本”理念

　　最近，国务院法制办和国家安监总局再次启动《安全生产法》修订工作，我曾受邀参加了修订专家研讨会，并发表了一些修改意见。最近又认真学习了《安全生产法(修正案)征求意见稿》(以下简称《征求意见稿》)，深感这次修正意义重大，也体会到了修正者所付出的艰辛劳动。《征求意见稿》对原《安全生产法》已作了系列重大修改，总体结构进一步完善，法律要求明显加强，但从与时俱进角度上看，在立法宗旨和调整范围等问题上仍有较大修改空间和讨论余地。

　　立法宗旨是一部法律的灵魂，也是一项事业的基本纲领。在《征求意见稿》第一章第一条有4句话：“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会发展，制定本法。”这部分内容较原《安全生产法》的条文已做了一些修改，但仍需进一步深入讨论和明晰。这段内容第三句中的“保障人民群众生命和财产安全”表述不妥，所谓“生命”可理解为生与死之义，如果一部社会主义国家法律只限于保护生命，起点是否太低?显然，这种表述没有明确覆盖死亡之外的伤害。例如，由于生产经营活动所造成的肢体伤残、健康受损和职业病危害等是否也应包括在《安全生产法》保护范围之内?尤其是把生命与财产用一个“和”字并列起来，更没有道理，财产不应该列在这部以保护劳动者安全与健康为核心目标的立法宗旨之内。按照这样的表述，最后一句“促进经济社会发展”成为《安全生产法》的最终目标，由此就可能忽略了《安全生产法》主要是保护劳动者安全健康权的特殊意义。为此建议，将第一章第一条修改为：“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众安全和健康，贯彻以人为本、实现安全发展，制定本法。”修改后可以更加突出“以人为本”理念，这样修改的理由如下。

　　首先，更加符合新时期我党“以人为本”的执政理念。“以人为本”是科学发展观的核心，已列入党章，是我党重要执政思想。“国家尊重和保障人权”已经载入我国宪法。近些年，以人为本、安全发展已经成为全党、全社会共识，党中央、国务院的重要文件一再强调，党和国家领导人的讲话也多次重申，国务院还专门发了文件。征求意见稿中，对“以人为本”思想，从形式到内容上应进一步明确清晰体现。

　　其次，更加符合国际惯例。在英、美、日等国家及我国台湾地区所颁布的同类法律中，都是特别突出该法“保护劳动者安全与健康”这一核心目标，但没有一条是涉及保护财产安全的内容，也没有一条写了“把促进经济社会发展”作为最终目标。如美国《职业安全卫生法》中，第一条开明宗义规定：设立本法是为了保护美国男女劳动者安全与健康和基本权利。这个立法宗旨提出已有100多年，在20世纪70年代，几乎成为所有国家相关法律的最基本原则，这一思想已写进联合国人权宣言和国际劳工组织宪章等一系列重要的国际文件，而且我国政府已对其中一些宪章和公约作出遵守承诺。作为社会主义国家，我们对人民群众最核心的生命健康权益应更尊重。

　　第三，人民群众对此已有迫切要求和强烈呼吁。改革开放30多年，我们经济建设取得举世瞩目的成就，解决了人民群众的温饱问题，现阶段人民群众对生命健康表现出了前所未有的关注。“7·23”特别重大铁路交通事故、大连福佳大化石油化工有限公司PX项目事件、四川什邡群体事件等都充分说明了这一点。我们社会主义国家的本质是人民当家作主，人民的利益高于一切。国家最重要的职能之一是通过法律保护人民群众安全和健康基本权利，“民惟邦本、本固邦宁”“民之不安，国可安乎?”

　　发展的核心是人的发展。改革开放和发展经济的根本目的是提高人民生活水平，实现安居乐业。要在经济发展的同时，逐渐改善劳动者的工作条件和生活质量;使广大人民群众公平享受到发展的成果，感觉到作为国家主人翁的尊严、体会到社会主义制度的优越性，做不到这些，发展就没有意义，也就失去了方向，因此，绝不能一味简单、生硬和不顾代价地发展。在任何情况下，都要把维护劳动者的安全与健康作为比发展生产、繁荣经济更为优先的目标。因此，决不能把安全生产置于经济建设的从属地位，将其作为“促进” 生产和为经济工作“服务”的手段。如果在经济发展过程中，创造财富的劳动者还经常面临着丧失生命的危险，还遭受着职业病的威胁，还不得不在肮脏、危险的环境中工作，怎么能谈到社会的文明进步，怎么能达到“全面实现小康社会”这一社会主义目标呢?

　　从更广泛的意义上讲，安全生产事关劳动者的基本人权和根本利益，工伤事故频发和职业危害严重对人民群众安全与健康的威胁，会使广大劳动者感到风险不堪重负而产生不满，严重时可能使人民群众对社会主义制度的优越性、对党为人民服务的宗旨和对改革的目标产生疑虑和动摇。当这些问题累积到一定程度并且作用力发展到一定水平的时候，有可能成为影响社会稳定的因素。当人民群众的基本工作环境与生活条件长期得不到改善，直接影响到执政的公信力，甚至出现尖锐的矛盾时，就会直接影响稳定的发展大局。对这一点我们也绝不能掉以轻心。

　　“以人为本、安全发展”是安全生产法的“纲”，纲举目张，只要这一条修改好了，其他问题就可以迎刃而解。这次公布的征求意见稿还在不断修改之中，全社会和安全生产领域的同仁都十分关注和积极参与。我们有理由相信，新修订的《安全生产法》必将成为我国安全生产工作历史上一座新的里程碑。

　　编辑 宁 远