工伤预防的突破 进展 新思路

　　工伤保险作为社会保险制度的一个重要方面，在社会、经济发展等领域的作用和影响，越来越受到社会的广泛关注。“十一五”期间，全国累计发生工伤人数440万人，累计评定伤残等级人数190万人。积极推进工伤预防工作，建立工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体的工伤保险制度，对实现工伤保险的科学发展，有着十分重要的现实意义。

　　政策上的新突破

　　新修订的《工伤保险条例》(以下简称新条例)第十二条明确规定：工伤保险基金可用于工伤预防的宣传、培训等费用的支付，工伤预防费用的提取比例、使用和管理的具体办法，由国务院社会保险行政部门会同国务院财政、卫生行政、安全生产监督管理等部门规定。这是工伤预防政策上的新规定、新亮点、新突破，对工伤保险事业的发展具有重要作用。

　　三位一体框架形成

　　新条例中关于工伤预防的规定，使我国工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体的法律制度框架最终形成。从1988年工伤保险改革试点地方出台工伤保险规定开始，到1996年制订出台《企业职工工伤保险试行办法》，再到2004年《工伤保险条例》颁布实施，我国的工伤保险制度不断完善。经过20多年的探索和努力，我国初步建立起了适应社会主义市场经济体制要求的工伤保险制度体系，在工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准和经办管理等方面都有了比较完整具体的规定。但是，我国的工伤保险制度还是以工伤补偿为主，工伤预防的政策规定相对较弱。作为工伤保险制度三大支柱之一的工伤预防，由于原条例中未作明确规定，其相关制度的建立和完善缺乏有效的法规支撑，一直以来只是在试点和探索之中。新条例在进一步完善待遇保障制度的基础上，明确了工伤预防费的使用规定，以法规形式确立了工伤预防工作在工伤保险制度中的地位，使工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体的法律制度框架最终形成，从而使我国的工伤保险制度实现了由单纯的事后补偿向事前积极预防的转变。

　　促进社会的和谐稳定

　　工伤预防是工伤保险制度保障功能的重要体现。将保障的关口前移，是最体现以人为本的保障制度。通过开展工伤预防，可以降低工伤事故发生率和职业病的发生，减少职工伤亡，有效地保障劳动者的安全和健康。同时，减少了工伤事故造成的财产损失，有利于企业在市场竞争中良性发展;减少了工伤事故，工伤的争议随之减少，劳资矛盾也会缓解，有利于构建社会主义和谐社会。

　　减少工伤保险基金的支出和经济损失

　　工伤预防的核心就是要减少损失支出，这是工伤保险的一个基本理念。国际通行的“损失控制”理论表明，在前期投入少量资金开展工伤预防工作，事后可减少大量的经济赔偿支出。据国际劳工组织专家的统计，一个国家职业伤害造成的经济损失占整体GDP的2%左右。通过开展工伤预防，可以减少经济损失，降低工伤保险基金的支出，有利于工伤保险基金的更加有效的使用。

工作上的新进展

　　新条例颁布实施前，我国部分省市已结合工伤保险工作的推进和事业发展的需要，对工伤预防进行了积极的探索。2009年，人力资源和社会保障部下发了《关于开展工伤预防试点工作有关问题的通知》(人社厅发[2009]108号)，选择了广东、海南和河南3省的11个城市作为试点城市，主要在工伤预防费的使用范围和项目、提取比例、使用管理程序、监督管理机制以及部门间协调工作机制等5个方面开展为期两年的工伤预防试点。

　　探索建立工伤预防费的使用、管理和监督机制

　　河南、广东和海南3省已出台了关于工伤预防费纳入基金支出的地方条例，山西、内蒙古、吉林、黑龙江、江西、湖南、宁夏、陕西和西藏等9省(区)出台了有关工伤预防费纳入基金支出的政策文件，初步建立了工伤预防工作经费的保障机制。

　　按照108号文件的试点要求，广州市制定了工伤预防实施项目管理办法和高危岗位工伤预防培训专项资金管理办法;河南安阳市人力资源社会保障、财政、审计等部门还联合制定了工伤预防费管理监督办法;深圳市、珠海市制定了工伤预防费使用管理办法。这些办法的出台实施，为制定全国的工伤预防费使用管理办法积累了经验。

　　探索使用基金开展工伤预防的有效措施

　　利用社会媒体资源，开展灵活多样的工伤预防宣传活动。广州市在城市公共交通工具和公共场所进行工伤预防的政策宣传;深圳举办“关爱生命、远离工伤”为主题的系列宣传活动;安阳市在广播电台、电视台和报纸开辟“工伤保险伴你行”专栏，宣传工伤预防知识;海南昌江黎族自治县创作的具有黎族风情特色的《昌江工伤保险之歌》，在昌江企业广为流传。

　　联合安全监督管理部门，有针对性地开展工伤预防培训。广州对一年内发生3起以上工伤事故的企业领导和安全主任进行工伤预防知识培训，将预防工作落到实处;东莞举办工伤事故高发企业管理人员培训班，并采取培训后回头看，通过看事故是否减少来跟踪评估培训效果。通过培训，提高了企业和职工的安全意识。2009年广州和东莞市工伤事故发生率，同比分别下降了16.2%和17%。

　　创新预防手段，尝试资助企业开展职业健康检查，为开展职业病预防摸索了经验。职业健康检查是职业病预防的一个非常重要的手段。广州市提出了“预防优先、监控危害、保障健康”的工伤预防新理念，在协助企业进行有毒有害因素的监测，做好源头预防的同时，帮助企业对从事职业病危害岗位的职工进行健康检查。海南省以开展职业健康体检为重点，根据不同行业工种可能对身体造成的损害，制定了体检套餐，并加强现场检查。

　　探索工伤预防工作的部门协作机制

　　工伤预防试点城市在试点工作中均对部门协作预防的方式进行了尝试，初步形成了工伤预防、安全生产工作齐抓共管的良好局面。广州、深圳和东莞市还建立了工伤预防工作的联席会议制度，安全监督、卫生和工会等部门参加，共同搭建工伤预防工作的信息交流平台，起到了较好的信息共享、合力推进工伤预防的作用。

"一二三四"的新思路

　　“十二五”期间，我国的工伤预防工作将按照国家“十二五”规划纲要的要求，牢牢抓住政策上的新突破机遇，着力遵循好“一个原则”、把握好“两个重点”、处理好“三个关系”，逐步形成“四化”的工伤预防制度体系。

　　一个原则

　　在利用基金开展工伤预防工作的过程中，工伤预防费的使用必须遵循的一个基本原则，即安全有效原则。安全，即要注重建章立制，按制度办事，用制度管人，通过建立和完善工伤预防费使用管理的各项规章制度，以及社会监督机制，从源头上预防腐败，确保工伤预防费的安全使用。有效，即起步阶段，工伤预防费的提取比例不宜太高，使用范围不宜太广，使用项目不宜太多，要继续通过试点，逐步提高比例和扩大范围，防止基金的滥用和无效使用。要加强工伤预防费使用的绩效考核，建立对工伤预防工作科学的评估机制，确保工伤预防费的有效合理使用。

　　两个重点

　　工伤保险制度的工伤预防工作，实际上是政府基本公共服务的一种，它有别于安全监督管理部门的行政安全监察职能，服务的对象就是参加工伤保险的企业和职工。从近年来工伤发生的情况来看，有两个特点。一是工伤职工中大多数是农民工。他们所属行业大多是高风险行业。二是发生工伤事故的大多数是中小企业。据初步统计，近年来中小企业职工发生工伤的比例在70%以上。今后的工伤预防工作的重点对象要以农民工和中小企业为主，工作上做到有的放矢，采取有针对性的措施提高农民工的工伤预防意识，促进中小企业加强安全生产和工伤预防工作。

　　三个关系

　　在开展工伤预防工作的过程中，人力资源社会保障部门务必要处理好3方面的关系。一是与企业的关系。加强安全生产和工伤预防是企业的主体责任，工伤保险制度的预防不能越位，更不能替代企业的安全管理和工伤预防工作，而是从服务的角度为企业提供“为什么要预防、预防什么、怎样预防”的帮助，形成与企业良性互动的工伤预防工作机制。二是与其他职能部门的关系。工伤预防工作涉及财政、安监、卫生和工会等多个部门，工伤保险管理机构要明确自身在工伤预防工作中的主导地位和作用，既不能将预防费一拨了之，又不能越俎代庖，要加强协调和配合，充分利用各部门的资源优势和特点，形成多部门协作的工伤预防工作机制。三是与社会中介机构的关系。由于工伤预防工作专业技术性强，目前工伤保险管理部门缺乏工伤预防机构和专业技术人员，开展工伤预防需要借助外力，购买社会中介机构的服务。需要正确处理好与中介机构的关系，加强对中介机构的管理和监督。

　　“四化”的制度体系

　　工伤预防要通过不断的试点改革和完善，逐步形成使用项目规范化、资金管理制度化、效果评估科学化、部门协作机制化的中国特色的工伤预防制度体系。

　　使用项目规范化。一是工伤预防费的使用项目种类要规范统一。目前，各地的使用项目多样、名称不一。经过广东、海南和河南3省的试点摸索，工伤预防的宣传、培训和职业健康检查补助等项目已基本成型，可考虑在总结经验的基础上在全国推广。企业的职业安全卫生状况检测和技术改造补助、工伤预防科研等项目也是工伤预防需要开展的服务项目，但在现阶段还不十分成熟，有条件的地区可结合实际和本省法律法规的规定进行试点和探索，逐步予以推开。最重要的是不能有基本建设等方面的支出项目。二是工伤预防费使用项目的组织实施要规范。每个项目的实施过程都要规范，要制定项目管理办法确定工作流程。如培训项目，从提出培训需求，设计培训内容，选择培训机构，组织实施培训活动，一直到考核培训效果，需要一套项目管理办法予以确定和规范。宣传和职业健康检查项目也应这样，要摸索适应本地区特点的有效宣传方式，通过项目管理的程序规范下来。

　　资金管理制度化。工伤预防费的使用、管理、监督要形成制度化，体现在三个环节：一是要将工伤预防费的使用列入基金预算，有支出就要有相应项目和预算。二要有严格的资金使用管理程序。按规定提取的工伤预防费仍是工伤保险基金的范畴，应按照基金的支出管理办法来规范工伤预防费的使用。三要加强资金支出的监督。在工伤预防工作的现阶段起步初期，就必须加强对工伤预防费使用的监督管理，建立监督机制和公示制度，接受社会各界、有关部门、企业、职工和工会的监督，确保工伤预防事业的良性发展。

　　效果评估科学化。工伤预防工作有无成效，需要评估，需要做投入产出的分析。首先，要通过实践建立工伤发生率、伤残率、工亡率、基金支出率等一系列的评估指标，作为科学评估工伤预防效果的依据。其次，要在工作中注意信息的积累，注重数据的对比分析，逐步提高工伤预防工作的信息化水平，建立科学的统计分析制度和评估办法。最后，要采用公开透明的方式选择第三方中介机构，对工伤预防工作进行评估，确保评估结果的科学性、公正性和准确性。

　　部门协作机制化。安监、卫生等部门掌握一些资源，这些资源是人力资源社会保障部门开展工伤预防工作的基础。如职业病的预防，有效的措施就是加强现场监督和定期开展职业健康检查，做到早期介入、早期预防。而这其中的职业危害岗位，是由安监或卫生部门来确定的，职业危害检测和健康检查等机构又都属于安监、卫生部门管理，所以必须建立起合作机制。同时，工伤保险管理机构既有工伤职工相关的工伤事故原因、所在行业和岗位、工伤发生部位等预防所需的重要信息资源，又有开展工伤预防工作的基金支持，这些也都是安监和卫生部门开展安全生产管理和职业病防治工作可以利用的资源。只有部门协作，资源共享，才能共赢。要探索将这种合作机制，逐步建立成一个稳定的工作机制，共同推进我国的工伤预防工作。

　　编辑 林 静