借鉴日本计划性安全监督方法

宁波市示范化工企业在日本专家指导下，开展安全检查活动

　　安全生产监管机构是督促安全生产法规和标准得以贯彻落实、保障从业人员安全与健康的基础。但是安监机构和安全管理人员数量有限，而企业数量庞大并逐年递增。如何利用有限的监督资源，更好地完成对企业的监督任务，提高监督效率，是各国安监系统面临的共通性问题。中日合作项目对中日两国安全生产监管体制进行了对比研究，发现日本的一些经验方法具有一定的参考意义。

日本的安全监管机制

　　设立劳动基准监督官

　　1947年，日本颁布了《劳动基准法》，成立了劳动基准监督机关作为中央直属机构，负责《劳动基准法》实施效果的监督。为更好地实施《劳动基准法》，日本设立了劳动基准监督官，由厚生劳动省劳动基准监督局局长、都道府县劳动局局长及劳动基准监督署署长担任。《劳动基准法》赋予劳动基准监督官有现场检查权、紧急危险时的现场处分(停止使用等命令)权以及要求出面和报告权，同时对于违反《劳动基准法》的犯罪行为，还可履行刑事诉讼法规定的司法警察的职责。《劳动基准法》的实施纳入了日本中央政府的一元化行政组织管理之下，并通过普及法律、违法检举、教导和指导改正直至送交检察院处理的形式确保其实施。

　　1972年，日本制定了《劳动安全卫生法》，规定了“劳动基准监督官负责本法律实施的相关事务。”该法还规定，在需要专业知识的劳动安全卫生领域设立安全专员及劳动卫生专员，对企业、工人及其他相关人员进行必要的指导和提出建议。

　　日本厚生劳动省在全国47个都道府县设立了劳动局及其下属的一线机构—331个劳动基准监督署，负责对所辖企业进行监督指导等。

　　编制监督指导计划

　　日本厚生劳动省每年都在年初制定“运营方针”，向系统内、外明示下一年度的行政运营方针。根据行政运营方针，厚生劳动省向都道府县劳动局发出关于下一年度监督指导业务注意事项的通知，由劳动局通知辖区内的劳动基准监督署，内容包括下一年度监督指导工作的方向以及应列为监督指导重点的行业、工人(职务种类)等注意事项。根据这一通知，都道府县劳动局选出计划重点实施监督指导的、符合地域产业特点等条件的行业和工人对象等，制定各劳动局的地方版“行政运营方针”以及该劳动局版的监督指导等通知，下发给辖区内劳动基准监督署。

　　各劳动基准监督署根据地方版的监督指导的相关通知，以辖区内的生产事故、职业病的发生状况、体检结果报告和对工人的申报咨询的分析等各种信息为基础，与劳动局主管部门(监督课、安全健康课)协商编制下一年度辖区监督指导等的计划。

　　监督指导计划根据各劳动局的状况，设定重点行业、危险有害业务(石棉作业、粉尘作业等)、特殊工人(司机、派遣工人等)等监督指导对象，确定可使监督指导按计划、有效实施的对象(企业)。监督指导的企业，虽然是以企业为单位进行信息管理，但监督指导计划因是按各重点行业、不同的有害业务制定的，因此，对于拥有多个有害业务的企业，在各重点行业和不同业务方面的监督指导对象可能会出现重复，届时将在编制计划以及实施监督指导时进行调整。

　　日本的监督指导原则上是综合监督指导，即使是有危险业务(如石棉作业)的监督对象企业，也以通知的方式对要求实施的劳动条件(工作时间等)、机械设备以及安全健康管理体制等的综合性监督指导作出指示。

　　建立技术支持体系

　　产业保健推进中心。该中心是以支援产业医生等产业保健工作人员(保健师、卫生管理士、产业保健工作人员)、地域产业保健中心事业以及产业保健机关等开展的产业保健活动为目的而成立的核心机构，负责对产业医生等进行培训、关于产业保健的专业咨询、现场指导、产业保健的相关教育培训以及提供信息等。

　　地域产业保健中心。该中心以工人数量低于50人的小型企业为对象，将地域产业保健业务委托给郡、市医师会，通过开设健康咨询窗口、实施个别访问的产业保健指导等，努力完成对小型企业的产业保健服务。

　　劳动卫生指导医。劳动卫生指导医是从具有劳动卫生相关学识、经验的医师中选出，由厚生劳动大臣任命。他们可以就实施作业环境检测或临时体检，向都道府县劳动局长陈述意见等，参与管理劳动卫生方面的事务。

　　监督指导的方式

　　日本的监督指导方式是多样化的，主要有以下几种。

　　自主检查。向对象企业发放各相关对策的自主检查表，并利用按要求报告的检查结果，掌握企业现状以及辖区内状况等的问题。

　　集体指导。详细检查通过自主检查等掌握的对象企业、过去的监督情况、职业病发生企业等信息，召集具有相同业务种类、发生相同事故和具有特殊业务等的企业，宣讲企业应采取的措施内容(法律规定等)，实施指导。

　　个别指导。对于通过自主检查、集体指导等掌握的信息，对需要进行技术、专业指导的企业等实施指导。

　　监督指导。分析自主检查、集体指导、过去的监督情况、事故发生状况和职业病新增病例状况等信息，选出对象企业实施有计划、高效的监督指导。

信息系统建设

　　日本的安全监督工作机制，特别是制定监督计划，开展有计划的监督指导，需要大量详细的企业安全与健康信息作为支撑。为此，日本建立了相应的信息系统，对企业信息等进行在线汇总分析，并将其应用于政策制定、现场监督指导，有利于高效地开展行政工作。日本的多数省厅为实现各自的行政目的，均设立了内部信息管理系统，厚生劳动省也管理运营着多个系统。其中，安全健康方面的系统为劳动基准信息系统，如图1所示。

图1 日本的劳动基准信息系统

　　信息系统的功能

　　包括安全健康在内的劳动基准行政事务，需要通过日常的行政活动获取社会经济动向、守法水平等有关劳动条件的信息。这些信息是政府职员准确、迅速地执行业务所必不可少的，因此，1998年日本在全国引进了劳动基准信息系统。

　　中央、都道府县、劳动基准监督署的职员中，获得批准的从事劳动基准行政事务的职员，利用中央授予的ID(用户名)和密码，可以登录这一系统。这是面向行政机关的信息系统，不对企业公开。

　　信息由负责撰写企业报告的劳动基准监督署等进行录入，由中央管理室统一管理。日本在全国建立了专用线路IP网，即使在终端的劳动基准监督署也能查阅信息。

　　信息系统的构成

　　安全健康方面：主要包括生产事故信息;尘肺管理分类的信息;个别企业的信息;危险机械和有害业务等信息。

　　生产事故补偿方面：主要包括生产事故认定支援;伤害等级认定支援;审查业务支援;生产事故保险判例检索。

　　监督方面：主要包括司法事件信息管理;制定监督指导计划的支持。

　　此外，该信息系统还包括其他方面的内容，如工资、执照、特殊机械等的管理。

　　日本各级政府对信息的应用

　　通过利用以上信息系统，可对企业有关信息及时进行汇总分析，如劳动事故信息、特种设备信息、监督实施结果信息、许可证信息、尘肺管理信息等。

　　在信息的应用上，可作为中央制定行政运营方针、监督指导方针、政策方案、制定法律的基础资料;公布各种统计数据;作为地方监管机构制定监督指导计划、基层监督管理的基础资料;作为基层监督署制订年度监督计划、对企业进行监督时的基础资料。同时，也可建立如下应用系统：制定监督指导计划支持系统;工伤保险业务支持系统;统计资料编制系统;通知、事务联络信息管理系统;电子申请系统。

　　除了建立供各级政府职员使用的信息系统外，日本厚生劳动省于2000年设立了安全卫生信息中心，委托中央灾害防止协会负责运营。任何企业的负责人及雇员都可以通过互联网访问安全卫生信息中心的网页(www.jaish.gr.jp)，了解日本安全卫生的相关法令与通知、灾害事例、生产安全事故统计、调查研究报告、化学物质的相关信息、创建舒适的工作环境、增进健康与安全卫生管理体系的相关信息。

对我国的启示

　　日本通过规范、健全的监督工作机制和完善的信息系统的支持，实现了有计划的监督指导。全面丰富的统计信息和各类安全生产数据，为中央监管机构制定政策法规以及行政运营方针，基层监管机构制定年度监管计划、确定监管重点以及实施监管任务提供了有力的支撑。这种按照合理的监督计划开展监督指导的方法大大提高了日本的安全监督效率，达到了事半功倍的效果。

　　我国的安全生产监管队伍建设和监管方法管理历史较短，诸多环节上需科学地加以完善，特别是监督程序与方法方面。在信息系统建设方面，目前，我国很多企业的安全生产信息已按照法律规定提交给监管部门，但这些信息在监管部门以某种方式用于法规政策制订，以及用于企业监督的例子非常少。此外，我国各级安全生产监管机构在“十五”期间，结合安全生产监管、煤矿安全监察以及安全生产应急救援的实际需要，开展了一些信息化的基础性建设工作，但总体上还处于起步阶段，主要表现在信息来源渠道尚未系统、获取的信息资源尚未满足预防性工作需要、掌握的信息资源尚未被多种功能化应用等。

　　因此，建议各级安全监管机构以全国安全生产普查为契机，尽快建立并完善安全生产监管信息系统建设，为进一步提高我国安全生产监管效率提供信息保障。同时，尽快制定相关法规，明确安全生产监督的程序、方法，提高安全生产监督管理的计划性和效率。

　　编辑 宁 远