特种设备安全监察工作历程

我国是世界上特种设备拥有量较多的国家之一，2007年全国特种设备数量达到443.3万台，另有气瓶1.32亿只，压力管道62.2万km。近年来，我国经济发展迅猛，在用特种设备数量的年均增幅达到8%左右。

特种设备具有一定的危险性，如果管理和操作不善，会导致恶性事故发生。锅炉、压力容器、压力管道等承压类特种设备可能发生爆炸、有毒介质泄漏等事故；电梯、起重机械、游乐设施、客运索道等机电类特种设备可能发生失稳、失效和倒塌等事故。我国“十五”期间共发生特种设备伤亡事故1518起，死亡1470人。2007年共发生特种设备事故256起，死亡325人，直接经济损失3337.03万元，还发生了1起一次死亡32人的起重机械特别重大事故。

特种设备安全监察体制沿革

1955年4月25日，国营天津第一棉纺厂发生锅炉爆炸事故，造成8人死亡，69人受伤。1955年7月，国务院批准仿照前苏联安全监察模式，在劳动部设立锅炉安全检查总局，开始对锅炉、压力容器、起重机械等特种设备进行专门监督管理，实行国家安全监察。迄今，我国特种设备安全监察已经走过了53年的历程，经历了3个发展阶段。

第一阶段，1955-1982年，是安全监察工作初创、探索阶段。这一阶段我国对特种设备安全监察工作进行了艰苦探索，但由于历史条件的局限，没有形成连贯的、系统的基本国家监察制度。特别是特种设备安全监察机构在这一阶段两次被撤并，使安全监察工作受到严重影响。以致“文革”结束后的1979年，发生了3起一次死亡30人以上的特别重大事故，锅炉压力容器万台事故起数达到历史最高点的7.9起/万台，特种设备安全形势十分严峻。

第二阶段，1982-2003年，是安全监察基本制度建立并逐步完善阶段。面对“文革”后特种设备事故高发的态势，国务院采取了恢复机构、增加编制、强化监管等措施，并于1982年颁发了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》。该条例首次提出了我国锅炉压力容器全过程安全监察的基本制度，提供了构建安全监察与检验“双轨体制”的法律支撑。20年来，这种监察制度和监管体制在实践中不断丰富完善，直至2003年3月，新的行政法规，即现行《特种设备安全监察条例》应运而生。至此，纳入国家安全监察的特种设备范围科学合理，工作职能比较清晰，法制依据比较充分，安全责任比较明确。这一阶段，法制逐步完善，监管措施逐步到位，管理逐步规范，监管能力逐步提高，各类事故较大幅度下降，特种设备安全监察工作得到长足发展。

第三阶段， 2003年以后，是安全监察工作的创新发展阶段。《特种设备安全监察条例》的颁布实施，既是特种设备安全监察工作的里程碑，更实现了安全监察工作跨越式发展的新起点。《特种设备安全监察条例》确立了行政许可和监督检查两项安全监察基本制度，坚持了“预防为主”的安全方针，反映了“从严管理”的客观需求，体现了“统一高效”的管理原则，强化了“技术支撑”的法定作用，明确了“各负其责”的管理思想，为确保特种设备安全运行奠定了坚实的法制基础。质监部门在特种设备安全监管机构设置上，实行安全监察机构和检验检测机构双轨制运行、分级设置的体制。截至2007年底，国家质检总局和省、市以及多数县级质监部门共设置特种设备安全监察机构2994个，配备特种设备安全监察人员9119人。全国特种设备综合性检验机构共有556个，其中质监部门所属检验机构359个，行业及企业检验机构197个。检验机构人员共2万5056人，其中质监部门所属检验机构人员2万61人。目前，我国特种设备安全监管初步形成了“政府统一领导、部门依法监管、检验技术把关、企业全面负责、社会参与监督”的工作格局。

从现行监管制度、体制和设备的状况来看，特种设备安全监管工作具有以下3个特点：

一是整体性监管。政府对特种设备实行设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验7个环节的全过程安全监管制度，即由一个部门从设备的“生”管到“死”，安全监管责任重大。

二是分散性布局。特种设备数量大、分布广，涉及各行各业、千家万户，决定了安全监管工作的难度特别大。

三是技术性执法。特种设备的安全质量靠技术手段来保证，这种技术性特征，决定了安全监管的专业要求特别高。

重要工作回顾

近年来，国家质检总局特种设备安全监察局主要开展了如下工作。

1.加快工作体系建设，夯实工作基础

按照“建体系、保安全、促发展”的工作思路，加快构建特种设备法规标准体系、动态监管体系、安全责任体系、应急反应体系和安全评价体系，安全监管基础不断增强。

特种设备法规标准体系初步形成。截至2007年底，我国已有特种设备行政法规1部、规章11件、安全技术规范103个、相关标准1500余个。全国人大财经委于2006年12月23日启动了《特种设备安全法》的前期起草工作。法规标准体系的初步建立，为依法开展特种设备安全监察工作奠定了必要的法制基础。

使用环节动态监管体系基本建立。动态监管体系由安全监察组织网络和信息化网络两个部分组成。在安全监察组织网络建设方面，截止2007年底，基本建立健全了国家、省、市、县四级安全监察机构，各级质检部门在乡镇、社区等基层政府和大型企业中聘用协管员8万余名，初步实现无缝隙监管。在信息化网络建设方面，31个省区市质监局全部建立了特种设备安全监察信息系统，各省数据库与国家数据库互联，16个省区市的监察、检验信息系统实现实时互联，初步实现了对特种设备的实时、有效、动态跟踪监督。

安全责任体系初见成效。31个省(区、市)质监局全部建立特种设备安全监察、检验责任制，实行年度量化考核。其中，8个省(区、市)人民政府将特种设备安全工作纳入基层政府目标责任考核。各级质检部门强化企业安全主体责任，采取告知、承诺、签订责任状等多种形式，着重落实企业“三落实、两有证、一检验”的安全主体责任(即：要求企业落实管理机构、落实责任人员、落实规章制度；设备有使用证、作业人员有上岗证；必须对设备依法申报检验)，以强化责任的管理理念促进特种设备安全目标的实现。

应急反应体系初步建立。按照国务院应急办的总体要求，各级质检部门全部建立了本部门特种设备应急预案，总局组织专家制定了30个专项预案范本，各级质检部门指导企业制定预案，并组织开展了各种形式的演练。13个省(区、市)质监局成立了特种设备应急反应指挥机构，落实工作人员、救援队伍、救援装备，应对特种设备突发事件的能力得到提高。

安全评价体系全面推进。质检总局组织清华大学、首都经贸大学、中国经济社会调查中心等单位开展特种设备安全评价体系研究，初步形成了特种设备的安全状况、安全监察工作绩效考核的评价方法。2007年在3个城市开展了安全监察工作绩效评价试点。在此基础上，2008年拟在31个省(区、市)全面进行安全监察工作绩效评价试点工作。

2.改革创新，不断完善工作机制

推进行政许可的改革创新。实行审查、批准、监督三分离，将鉴定评审工作交由技术机构和有关行业协会实施，形成了内部制约机制，提高了服务企业的工作效率，实现了公开、规范、便利。改革后，申请书受理效率提高了3倍，发证效率提高了2倍。

推进开门立法的改革创新。实行安全技术规范起草的竞争机制和审议过程的民主决策机制，充分发挥质检总局特种设备安全技术委员会和全国检验机构300多名专家的作用，安全技术规范的制修订速度比改革前提高了近10倍，参与人数扩大了30倍，立法工作效率和立法质量得到明显提高。

推进检验机构的改革创新。通过调整特种设备检验机构核准条件，推进检验机构走联合重组、规模化发展的道路。检验机构总数从2003年的1117个减少到目前的556个，江苏、山东、安徽、福建、重庆、青海、海南、西藏等8个省(区、市)实现了全省1个检验机构。检验机构的改革创新，促进了检验资源优化配置、管理水平不断提高和把关能力明显增强。

推进现场监管方式的改革创新。在动态监管的基础上，根据企业安全管理水平和设备安全状况的不同，实行企业分类监管和设备分类监管。企业分类监管，即对安全意识强、安全管理基础好的企业，减少监管频次，主要依靠企业自律；对安全意识强、管理能力弱的企业，加强服务，提高安全管理水平；对安全管理意识差、管理水平低的企业，加大监管力度，严防死守。设备分类监管，即对发生事故可能造成群死群伤或者重大影响的特种设备，实行重点监控管理；对客运索道、大型游乐设施、电梯等机电类特种设备引入故障率的统计监控方法；对石油、化工等成套装置的承压设备系统，实行基于风险检验的管理方法，以实现安全性与经济性的高度统一；对压力管道系统引入完整性管理的理念。

推进科技创新。初步形成特种设备科技规划、科技投入、科研立项、成果应用等科技创新机制，5年来共取得22项科研成果，其中《压力管道安全检测与评估关键技术研究》《在役重要压力容器寿命预测与安全保障技术研究》两项获国家科技进步二等奖，解决了部分压力管道不开挖检验和压力容器不停车检验等技术难题，大大增强了特种设备的安全可靠性和运行经济性。

3.深入开展专项整治，强化薄弱环节安全监管

近5年来，根据事故发生趋势，针对监管薄弱环节，质检总局先后组织开展了压力管道、气瓶、电站锅炉、危化品承压罐车、起重机械、土锅炉、简易电梯等专项整治。

各类专项整治取得明显成效。全国已经建立了气瓶充装单位拥有气瓶产权，并承担气瓶安全主体责任的新机制；电站锅炉安装监督检验和使用定期检验实现了全覆盖；危化品承压罐车全部实行IC卡电子监管；压力管道查清了底数，规范了制造安装单位行政许可；土锅炉、简易电梯导致的事故逐年减少。

2007年起重机械专项治理攻坚战成果显著，起重机械事故明显下降，特种设备使用登记率、无证生产查处率、制造安装过程监督检验率、重大隐患整改督查率、重点监控设备作业人员持证率、重点监控设备定期检验率、较大以上事故结案率等7项考核指标比开展专项整治前平均提高10%以上。

4.在服务中监督，促进经济社会的发展

积极探索高耗能特种设备安全监察与节能监管相结合的工作机制。2006年，质检总局特种设备局提出在确保特种设备安全的同时，利用特种设备安全监察的管理、技术资源，探索特种设备安全监察与节能监管相结合的工作机制，促进节能降耗。两年来，高耗能特种设备节能监管工作取得了初步成效，地方质监部门锅炉节能监管试点工作效果明显，高耗能特种设备节能监管立法工作取得重大突破。2007年10月28日，全国人大常委会第30次会议审议通过了新修改的节约能源法，该法第16条第3款明确规定，对高耗能的特种设备，按照国务院的规定实行节能审查和监管，明确了对高耗能特种设备实施节能监管的法律制度。同时，质检总局加快完善特种设备节能规章、规范、标准的制修订。广东、浙江、辽宁、山西、青海等省质监局还制定了锅炉节能强制性地方标准。

加强对特种设备使用企业和制造产业发展的服务。积极采用在用压力容器基于风险的检验(RBI)技术，在确保安全的同时，努力降低企业运行成本。通过对中石化、中石油、中海油所属30多个企业100多套装置实施RBI检验方法，为企业节约资金80多亿元。

对特种设备制造业比较集中的地区进行技术指导，促进一批以特种设备生产为主的区域经济形成。特种设备装备制造业得到较大发展，2006年国务院印发《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》，16个重大技术装备的关键领域中，有7个与特种设备相关。我国在超临界锅炉、大型石化装置、大口径输油气管道、煤液化装置、大型起重机械以及重型工程机械等装备制造业水平位居世界前沿，有些已处领先地位。

质检总局成立7年来，特种设备安全监察工作不断创新进取，安全监管能力显著增强，特种设备质量安全状况进一步改善。在特种设备数量快速增加的情况下，2001-2007年特种设备事故起数持续下降，对经济社会发展起到了有力的保障作用。

编辑 王 璇