我国安全生产应急体系建设

国家安全生产应急救援指挥中心(以下简称“应急指挥中心”)于2006年2月21日正式挂牌成立，根据国家安全生产监管总局党组的工作部署，应急指挥中心确立了“预防与应急并重、常态与非常态结合”和“平日搞防范、险时搞救援”的工作方针。

体制建设初具规模

目前，我国安全生产应急组织体系已形成了以国务院安委会为核心的领导决策层；以应急指挥中心为中枢、11个国家级专业应急救援指挥中心(机构)和地方各级应急指挥机构为构成的应急管理与协调指挥系统；以12个国家级综合性区域应急救援基地、187个专业区域应急救援基地和一批骨干专业救援队伍为中坚，以企业救援队伍和社会救援力量为基础的应急救援队伍体系。

国务院有关部门的安全生产应急救援指挥机构目前已全部建立并逐级延伸，公安消防、道路交通、海上搜救、核工业、铁路、民航、电力等行业领域的应急救援指挥机构近年也建立并加强，应急救援指挥体系日趋完善。生产类中央企业全部建立了应急工作领导机构和应急救援指挥机构，特别是大型石油、石化、矿山、冶金、建筑、电力等企业的应急救援指挥体系基本健全。截至2007年底，全国有24个省区市已经成立或确定成立安全生产应急指挥中心，占省级单位的75%，编制158人，实到121人；有155个地市成立了安全生产应急机构，占全国地市的47%(其中76个地市为安全生产应急指挥中心，79个地市为应急办)，编制549人，实到456人。北京、广东、重庆、湖南等地的一些重点县(市、区)也成立了安全生产应急指挥中心。

依据《国家突发公共事件总体应急预案》《国家安全生产事故灾难应急预案》，安全生产监管总局陆续制定并发布了矿山、危险化学品、陆上石油开采、陆上石油储运、海洋石油作业、冶金、尾矿库垮坝、参与核电厂事故、应对恐怖事件、防范和应对自然灾害引发生产安全事故10个部门应急预案，并对其中编制较早的5个部门预案进行了修改完善。同时，指导和推动了各地及生产经营单位应急预案编制工作。截至2007年底，各级地方政府及部门共制定安全生产类应急预案9080个，其中省级187个、市级1428个、县级7465个。154家中央企业总部及其所属单位全部完成了预案编制工作，不同层次共编制各类预案4万6460个。全国32个省级统计单位上报生产经营单位582万6920家，其中编制应急预案的生产经营单位539万1729家，编制预案628万3116个，应急预案覆盖率达到92.53%；高危行业(煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等)预案覆盖率达到100%。基本形成了覆盖各地区、各部门、各生产经营单位的“横向到边、纵向到底”的预案体系。

在应急救援队伍建设方面，经过多年努力，全国安全生产应急救援队伍已具有了一定规模，救援人员总数已达28万人左右。目前，由国家级救援基地、骨干救援队伍和企业救援队伍构成的矿山和危险化学品应急救援队伍体系初步形成。矿山救援队伍达到2万4522人，其中：国家级救援基地37个、6914人，骨干救援队伍110支、1万0812人。危险化学品应急救援队伍达到7万6320人，其中：国家级救援基地20个、4684人，骨干救援队伍154支、9500人。此外，水上搜救、铁路、民航、电力、核工业等行业领域的救援队伍也得到了加强，这些行业领域专职救援队伍达到2万1910人，另有11万人的兼职救援队伍。现役消防队员还有12万0697人，也参与安全生产领域应急救援任务。

机制建设逐渐完善

经过两年的建设，安全生产应急管理逐步形成了以安全生产应急救援联络员制度为核心的国务院部委层面的安全生产应急机制，以国家矿山和危险化学品区域救援基地为核心的区域应对特别重大及复杂事故的区域协调联动机制，以国家安全监管总局与国家气象局、地震局、海洋局等部门联合应对自然灾害引发安全生产事故灾难的预警机制。

在安全生产应急救援联络员制度方面，应急指挥中心在安委会框架内与有关部委建立了应急救援协调机制，制定了《安全生产事故灾难应急救援联络员工作办法》，定期组织召开联络员会议，加强部门协作，及时沟通信息，共同做好安全生产应急管理和事故救援工作。此外，国家层面的海上搜救部际协调机制、核应急、气象等应急协调机制也逐渐发挥重要作用。

在区域救援联动机制方面，应急指挥中心分大区初步建立了东北、西北、西南、华北地区的危险化学品区域应急救援联动机制，以及华东、东北、华北、西北、西南地区的矿山区域应急救援联动机制，增强了区域应急救援能力。

在预警机制方面，为做好自然灾害引发生产安全事故的预防和应对工作，国家安全监管总局与气象、海洋、地震等相关部门建立了预警工作机制，明确了预警内容、程序；制定、印发了《安全监管总局加强自然灾害预警信息处置工作方案》《关于安全生产领域应对自然灾害预防预警工作的意见》和《关于进一步做好2007年安全生产领域防震减灾工作的通知》，指导各地安全监管部门，与有关部门建立了有关自然灾害的预报预警机制。应急指挥中心建立了24h专人值班制度，及时接收和处置安全生产事故信息和有关自然灾害的预报预警信息，对可能引发安全生产事故的自然灾害及时发出预警通知。特别是在应对2007年“百合”“韦帕”“范斯高”“利马奇”“罗莎”“琵琶”“米娜”“海贝思”8次超强台风和今年1～2月低温雨雪冰冻灾害的过程中，多次及时下发预警通知，跟踪掌握有关地方和企业应对情况，协助、指导预防和应对工作，发挥了重要作用。

2007年，全国矿山救护队伍处置矿山事故3064起，抢救生还1540人，成功组织进行了河南三门峡支建煤矿“7·29”淹井等事故的抢险救援。危化品救援队伍参与各类事故救援5770起，抢救遇险人员1208人，疏散2万3435人。公安消防部队处置火灾16.7万起，抢救人员1万1841人；处置危化品泄漏等事故11.3万起，抢救和疏散22.9万人。海上搜救中心组织、协调重大搜救行动1680次，成功救助遇险船舶3433艘、人员2万2492人。渔政部门组织渔业海难救助655起，成功救助3112人。解放军、武警部队全年共出动官兵1万2600人次，参加了255次各类事故的抢险救援。

今年“5·12”汶川大地震抗震救灾斗争中，国家安全监管总局迅速调集四川及邻近省份的44支矿山及危险化学品救援队伍1057名救援人员投入抗震救灾工作，共排除险情2412处，抢救遇险人员1113人，搜救遇难人员567人，疏导被困人员1万4860人，同时还抢救出了多批贵重财产、物品和资料；派出了11支医疗救护队、132名医护人员，诊治了万余名伤员和病人，充分发挥了安全生产应急救援作用。

存在的主要问题

近年来，在国务院应急办的指导下，安全生产应急管理各项工作都取得了明显进展。但对照国家“十一五”规划确定的安全生产应急体系建设目标来检视，安全生产应急建设方面尚存在一些突出问题，严重制约了安全生产应急管理工作的深化和发展。

地方安全生产应急指挥机构建设推进难度大。由于涉及编制问题，这项工作推动的难度很大，严重影响着各地安全生产应急管理工作的落实。

安全生产应急管理立法工作滞后。目前，有关安全生产应急管理的规定散见于一些行业性法律法规之中，不全面、不具体、不系统，可操作性差。急需尽快出台《安全生产应急管理条例》，为开展安全生产应急管理工作提供法律支持。

安全生产应急救援体系项目建设进展缓慢。目前，我国矿山、危险化学品救援队伍主要是企业自建的救援队伍，装备不足且落后的问题十分突出，承担跨区域复杂的重特大事故社会救援任务能力差；国家安全生产应急救援指挥中心成立后，缺乏必要的应急指挥场所、设施和应急平台，影响了应急救援协调指挥的效率、效果。

发展思路

安全生产应急管理工作要确立“大安全”“大应急”的思路。着眼于工作全局、着眼于整个领域、着眼于条块结合，不能只局限于工矿商贸行业领域，更不能只抓矿山、危化品两个行业领域。要在国务院安委会的框架下，强化两条线、构筑大体系(安全监管系统本身的应急管理、应急救援指挥体系，矿山、危化品等救援体系，以及各专业部委本行业领域的应急管理和救援体系)，形成纵横交错的应急管理和救援网络，发挥各级安全生产监管部门及其应急工作机构的作用，加强与各专业部门、专业队伍的工作协调和支持配合，增强工作合力，做好整个安全生产应急管理工作。

要整合社会资源，发挥整体功能，形成联动机制，提高协同应对的能力。如公安消防、企业消防应加以整合；矿山救护队、地方救护队也应进行整合；还有其他分散的应急资源的整合。在体制不变、隶属关系不变、资金渠道不变的前提下，建立有效调动利用各类社会资源的工作机制，形成有机整体，做到以大带小、以大帮小，以强带弱、以强帮弱。特别要针对具体情况开展联合训练、联合演习、联合预防，尤其要联合应对事故灾难。

要推进技术进步，提高装备水平和保障能力。在应急基地建设中引进一批高精尖技术装备，提高处置重特大复杂事故的技术保障能力，并发挥技术引领作用；对影响和制约全局的重大基础性技术装备，要争取列入国家攻关项目；要加大力度推广应用先进、成熟的技术装备，普遍提高应急救援技术装备水平；大力采用先进的辅助决策技术，充分发挥专家的作用，提高指挥决策效能；搞好产学研结合，针对具体领域、具体专业、具体企业的关键技术问题，组织科研院所、大专院校、大型企业，联合进行技术攻关，及时推广应用。

要加强队伍建设，提高队伍作战能力。造就一支懂科学、会管理、有经验、善实战的应急管理和应急救援队伍。最大限度地遏制事故发生，最大程度地降低事故伤害和损失。

编辑 余茂君