我国应急体系建设与规划思路

2008年5月12日14时28分，四川汶川发生8级强烈地震，突如其来的灾难使我国政府应对突发事件的能力面临严峻考验。我国政府和社会各界在地震发生后立即启动应急预案，果断地采取了一系列有力的应对措施，赢得了国内外的一致好评。汶川地震的应急处置，集中检验了我国应急体系的建设成效，同时也暴露了现有应急体系存在的不足，如监测预警能力、专业化的搜救能力、现场紧急运输保障能力、应急通信保障能力、应急物资保障能力、灾情评估与恢复重建能力。　　

我国应急体系建设的发展

应急体系是指应对突发事件所需的组织、人力、财力、物力、智力等各种要素及其相互关系的总和。通常所说的“一案三制”(应急预案和应急体制、机制、法制)，构成应急体系的基本框架；而应急队伍、应急物资、应急平台、应急通信、紧急运输、科技支撑等则构成应急体系的能力基础。

防御和应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，一直是人类历史进程中的重要工作。但将应急管理明确上升为政府必须履行的一项公共管理服务职能，在国际上也只有几十年的时间，在我国则是自2003年“非典”之后。在此之前，应急只是各部门工作职责的自然延伸，难免存在“条块分割、各自为政、反应迟缓、效率低下”等问题。

2003年“非典”之后，我国政府全面加强了以“一案三制”为基础的应急体系建设。2004年以来，各级政府及其部门、企事业单位的应急预案编制工作全面加强；2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》以及25个专项预案、80个部门预案；截至2006年底，全国各地区、各部门、各基层单位，共制定各类应急预案135.6万件，全国应急预案体系基本形成。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《突发事件应对法》，这是我国应急法律法规建设的重要里程碑。此外，我国还先后制定或者修订了《防洪法》《防震减灾法》《安全生产法》《消防法》《传染病防治法》《动物防疫法》《道路交通安全法》《治安管理处罚法》等40余部法律，《核电厂核事故应急管理条例》《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》《信访条例》《粮食流通管理条例》等40余项行政法规。这些法律法规为预防和处置突发事件提供了法律依据和法治保障。2006年，国务院办公厅组建了国务院应急管理办公室，履行应急值守、信息汇总和综合协调等职能；进一步强化了国家防汛抗旱、防震、森林消防、减灾救灾、安全生产、核应急、公共卫生、公安、反恐怖、反劫机等专业机构应急指挥与协调职能；成立了国家安全生产应急救援指挥中心、国家减灾中心和中国海上搜救中心，建立了海上搜救、处理信访突出问题及群体性事件等方面的联席会议制度；国务院各组成部门大多成立了专门的应急管理办事机构；各省(区、市)均成立了应急管理领导机构，大部分省(区、市)都成立了应急管理办事机构；部分市、县设立了应急管理领导机构和办事机构；初步形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制。按照《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》等的规定，国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；县级以上人民政府负责人、相关部门负责人、驻地解放军主要负责人等成立应急指挥部，统一领导、协调突发事件的应对工作；中国人民解放军、武装警察部队依照国务院和中央军事委员会的命令参加突发事件的应急救援和处置工作；公民、法人和其他组织有义务参与突发事件的应对工作。基本形成了“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制。

在应急队伍能力方面，已基本形成了以公安、武警、军队为骨干力量，以防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为辅助力量的现场救援、医疗救治应急队伍体系。现有各类骨干、专业应急人员约56万人，企事业辅助应急人员约40万人，注册志愿者约1000万人。

在应急物资保障能力方面，国家已设立了10个中央级救灾物资储备库，重点储备衣被、帐篷等生活类救灾物资，大多数省、市、县建立了相应的地方救灾物资储备库；设立了21个中央级防汛物资定点仓库，3个国家森林防灭物资储备中心和4200多个地方扑火物资储备库，中央与地方(省、自治区、直辖市)两级医药储备库；此外还重点加强了抗洪抢险、消防特勤、森林消防、矿山救护、海上搜救、医疗救治等应急队伍装备。国家应急物资储备网络初步形成，物资保障能力得到加强。

在应急通信保障方面，我国目前公众通信网的规模容量、技术水平均居世界前列，已形成一个覆盖全国的，以光缆为主，微波、卫星为辅的有线/无线物理传输网，互联网、固定电话、移动电话的普及率快速提升。全国设立了12个大区机动通信局，一些部门和地方建设了专业化应急信息与通信系统，初步形成了公众与专用、有线与无线相结合的应急通信保障网络体系。

在应急运输保障方面，我国铁路、公路、水运和民航运输能力发展迅速。全国铁路营业里程已达7.8万km，“八纵八横”铁路运输通道基本形成；全国公路总里程达到190万km，高速公路将近4万km；全国内河航道通航里程已达12万多km；全国运输机场总数达152个，国内定期航班航线达到1100条；在应急状态下，通过开辟“绿色通道”和集中运力，可有效保障国家重要应急物资的调运。

我国应急体系建设的规划

由国务院应急办和国家发改委经济运行局会同有关部门、单位组织编制的《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》（以下简称《规划》），已由国务院办公厅在2006年底发布实施。《规划》是我国应急工作的第一个全方位、综合性的专项规划，是指导“十一五”期间我国应急体系建设工作的纲领性文件。

《规划》全面分析了我国应急资源的现状与需求，预测了未来几年突发公共事件发生发展趋势，针对涉及全局的薄弱环节和共性问题，从国家层面和顶端设计的角度提出了应急体系建设的方向和任务。

《规划》深入剖析了我国应急体系建设存在的薄弱环节：应急管理体制尚不健全，地方和部门应急机构亟待加强；部门之间、条块之间以及预防与处置之间衔接不够，应急管理机制需进一步完善；专业应急队伍力量薄弱，应急培训演练不够；现有应急资源需进一步整合，技术装备水平亟待加强；应急指挥信息系统建设滞后，应急管理标准化程度低；应急科普宣教相对滞后，社会参与不够等。

《规划》着重从监测预警、信息与指挥、应急队伍、物资保障、紧急运输、通信保障、恢复重建、科技支撑、培训与演练、应急管理示范10个方面，明确了“十一五”期间应急体系的总体布局和建设任务。每一个方面的建设任务，在充分考虑和利用现有资源的基础上，提出了总体性建设要求，并分条目细化、明确了部门和地方在应急体系建设中的具体任务。10个方面的建设任务可归纳为4类：

第一类是提高突发公共事件监测预警水平。针对当前各类突发公共事件隐患底数不清、一些领域监测手段相对落后、综合预警能力差的现状，《规划》要求进一步扩大监测覆盖面，增加监测点密度，改进监测技术和手段，完善各类突发公共事件监测系统，提高特别重大突发公共事件科学预测、准确研判的能力；加强预警系统和预警信息发布平台建设，构建各类突发公共事件信息发布共用渠道，提高全社会特别是偏远山区、农村等信息末端的预警能力，解决预警信息发布“最后一千米”的瓶颈问题；建立完善国家关键基础设施的监测监控和保护系统，规避可能造成国民经济运行波动或人民生命财产损失的重大风险。

第二类是增强突发公共事件现场应急处置能力。《规划》按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，从信息与指挥、应急队伍、培训与演练等方面，对突发公共事件现场应急处置能力建设作了统一部署。《规划》要求在各部门现有专业信息与指挥系统基础上，重点建设国家、省、市三级政府综合应急平台，实现应急信息资源整合与共享、健全信息综合研判、指挥调度、辅助决策和总结评估等功能，形成完整、统一、高效的应急管理信息与指挥协调体系；强化骨干队伍应急能力，补充更新专业队伍技术装备，推进企事业单位专兼职应急队伍建设，发展专家队伍和志愿者队伍，提高应急队伍处置能力；依托现有培训资源，加强专业培训与演练基地建设，重点提高应急管理人员和各级领导干部的应急知识和指挥技能。

第三类是完善突发公共事件应急保障体系。基于事发现场应急处置需要物资、运输、通信、科技等的支持和保障，《规划》对物资储备、紧急运输、通信保障、科技支撑等明确了具体要求。要求整合实物储备信息资源，调整储备品种和数量，合理选定储备方式，建立健全国家重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，实现各类应急物资综合信息动态管理和共享；建立应急物资和队伍的紧急快速运输通道制度，调动社会各方面运输能力，形成联合运输网络系统及协调机制；建立完善各级、各类应急管理和指挥调度机构间通信网络，各级应急指挥机构和应急队伍配备适用的通信装备，形成公众与专用、保密与非保密相结合的应急通信保障网络体系；结合《国家中长期科技发展规划纲要》的实施，支持科研机构应急管理技术支撑条件建设，开展应急关键技术研究与开发，研究制定国家应急管理标准体系，初步形成国家应急科技支撑体系。

第四类是夯实突发公共事件恢复重建基础。《规划》主要从灾情评估、事发现场恢复、避难场所等方面，提出了恢复重建能力建设的具体安排。要求加强灾民安置和现场恢复能力建设，保障灾区生产、生活和社会秩序的尽快恢复；建立恢复重建标准和科学的灾情评估系统，制定恢复重建规划，为后续恢复重建打下基础。此外，考虑到突发公共事件类型不同，所处的地域不同，社会经济发展水平不同，面临的风险不同，应急体系建设也不可能采取同样的模式，非常有必要探索与建立不同类型、不同地区的应急体系建设模式。因而，《规划》提出应急管理示范方面的任务，要求建设不同类型、不同层次的应急管理示范项目和示范区，探索应急管理规律，总结、推广好的经验和做法。

《规划》按照全局、共性和急需等原则，筛选了国家突发公共事件预警信息发布系统、国家应急平台体系、国家陆地搜寻与救护基地、国家核生化应急救援基地、国家应急物资保障系统、国家空中紧急运输服务基地、国家公用应急卫星通信网络、国家应急管理技术支撑机构、国家应急管理人员培训基地和综合应急管理示范工程共10个项目，作为“十一五”期间的重点建设项目。

《规划》最后提出了6个方面的政策措施，即加强组织领导、推进应急管理法制建设、建立应急管理投入机制、制定相关经济保障政策、加强科研开发和人才培养、加强协调配合和规划衔接等。

目前，《规划》已全面启动实施，各地区、各部门通过编制各自的应急体系建设规划或实施方案，对任务进行了分解落实；各项重点工程也在分批论证和启动实施。相信通过“十一五”期间的重点建设，我国突发事件的应急能力会明显增强。但是，应急体系建设涉及国家政治、经济及社会的方方面面，应急能力也是国家综合实力的反映，不可能一蹴而就，需要国家持续投入和全社会的共同努力。

编辑 余茂君