道路曲折前途光明

——历史的经验值得关注

作者：闪淳昌来源：本刊原创发布时间：2008年10月10日
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1998年对中国人民来讲是极不平凡的一年，外有亚洲金融危机的冲击，内有百年不遇的特大洪涝灾害。但是，在党中央、国务院的坚强领导下，全国人民万众一心、众志成城，不怕困难，敢于胜利，各项改革进展顺利。与此同时，1998年，对全国安全生产战线来讲又是难忘和沉重的一年，根据《国务院办公厅关于印发劳动和社会保障部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[1998]50号)，原劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能，交由国家经济贸易委员会承担；原劳动部承担的职业卫生监察(包括矿山卫生监察)职能，交由卫生部承担；原劳动部承担的锅炉压力容器监察职能交由国家质量技术监督局承担；工伤、女工和未成年工的劳动保护职能继续留在劳动和社会保障部。1998年7月，国家经济贸易委员会成立安全生产局，其主要职能是：综合管理全国安全生产工作，对安全生产行使国家监督职权，拟定全国安全生产的综合性法规、政策，组织协调重大事故处理。原劳动部3个安全监察局87个编制，消减为国家经贸委的1个局21个编制，除局长1人、副局长2人，4个职能处共18人。其中综合处4人，监督一处5人，监督二处5人，政策法规处4人。

这一职能、机构和编制的重大调整在社会上引起了不小的震动，其原因：一是将本来与国际接轨的劳动安全卫生监察工作一分为四(国家经贸委、卫生部、质监局、劳动和社会保障部)；二是安全监察人员大幅度减少，迫使一些有实践经验的安全监察和管理人员提前退休或改行；三是原煤炭、化工、冶金等九大部门调整为国家局，其安全生产管理职能一律移交给国家经贸委安全生产局，行业管理明显弱化；四是省、市、县的安监机构也要相应调整，时间是3年。这就意味着全国的安全生产监察人员也要大幅度减少，安全监管工作将存在由经贸委系统和劳动保障系统3年时间的交叉管理；五是许多企业的安全管理部门也开始出现明显弱化的现象。在这样一个关键时期，如何统一思想，如何做好安全生产工作成为一个非常紧迫且重要的问题。

坚定信心继续做好安全生产工作

在国家经贸委的统一领导和支持下，安全生产局的全体同志坚定信心，振奋精神，理清思路，排除万难，争取胜利。当时的主要工作思路是：

（一）坚持“一个方针”“两个保障”，突出“一个重点”

继续贯彻实施“安全第一、预防为主”方针。坚持“两个保障”，即安全生产工作要以保障国家和人民生命财产安全，保证国民经济持续、快速、健康发展为目标，这是安全生产工作的出发点和归宿；突出“一个重点”就是要以减少和遏制重特大事故作为重点。为此经贸委安全生产局提出：落实各级安全生产责任制，特别是建立企业安全生产的自我约束和激励机制是根本；加强安全生产法制建设是保障；加强安全生产的管理和监督检查是关键；加强安全生产的宣传教育，提高劳动者的安全意识和自我保护能力是基础；依靠科技进步是安全生产的根本出路；与劳动和社会保障部积极配合，实施工伤保险与事故预防相结合，逐步建立安全生产的良性运行机制；各级领导要牢固树立“为官一任，确保一方平安”的领导意识，加强对安全生产工作的领导。

（二）正确处理好“四个关系”

1.处理好机构改革与稳定安全生产队伍的关系

随着社会主义市场经济的深入发展，政府机构改革已是必然。安全生产机构的调整和安全生产队伍的重组带来许多议论和想法是很自然的，但确保安全生产管理和监察队伍不乱、人心不散、工作不断非常重要。安全生产局的21个同志当时有这样一个信念：越是困难的时候，越要同甘共苦，团结出战斗力，团结出成果，团结出干部；越是困难的时候，越能锻炼人，经历和经验是最宝贵的财富。

2.处理好继承与发展的关系

建国以来，特别是改革开放以来，安全生产工作形成了一整套行之有效的法规、政策、制度和办法，应该继承和坚持下去。同时，又要结合市场经济的不断发展，研究新情况、新问题，探索新办法。国家和地方现有的安全生产法规在未按法定程序修改以前应继续贯彻实施，以保持工作的连续性。

3.处理好巩固与提高的关系

全国安全生产形势基本平稳，但依然比较严峻，各类工伤事故造成的死亡人数每年在10万人左右，工矿企业在2万人左右。要根本改变我国安全生产的被动局面，把安全生产提高到一个新水平，必须付出长期而又艰巨的努力。

4.处理好机构改革中国家与地方的关系

安全生产管理和监察工作的基础在省、市、县,国家经贸委安全生产局主要是侧重安全生产的宏观指导，地方安全生产监察机构面对的是千千万万的企业，监督、服务的工作量非常繁重，必须保证足够的力量。这是国内外血的教训的总结。这支队伍来之不易，是稳定全国安全生产形势的主力。安全生产管理和监察机构，检测检验、科研、教育等事业单位要继续保持良好的工作秩序；要保证安全信息网络正常运行；要保证劳动保护技措项目、科研项目和重大危险源监控工作的继续实施。

（三）转变观念、转变工作方法和工作作风

充分发挥安全科学技术研究中心等安全生产事业单位和中介组织的作用,充分发挥安科中心等保留业务骨干的蓄水池作用。1999年4月1日经中编办批准，国家经贸委组建安全科学技术研究中心(加挂国家经贸委事故调查分析中心的牌子)，该中心主要由原劳动部涉及安全生产、劳动保护的事业单位组成，其中包括劳动保护科学研究所(事故调查分析技术中心)、安全生产报、劳动保护杂志、中国劳动保护科学技术学会、中国劳动保护工业企业协会、国际安全卫生情报研究单位等。

国家经贸委安全生产局明确提出15项职责由安全生产事业单位或中介组织承担。包括：安全生产理论和政策法规研究，拟定安全生产科研规划；安全生产标准的技术性审查及咨询、服务；重大危险源的评估，重大事故隐患治理的技术咨询，新建、改建、扩建国家重点工程安全设施的预评价，设计审查和竣工验收，以及安全生产监督工作中的技术性评价；事故调查分析、咨询、服务；伤亡事故的统计和安全生产的情报信息工作；特种劳动防护用品，安全设备、设施技术性审查；安全生产监督管理人员、企业经营者、安全生产岗位人员、特种作业人员的培训、考核以及教材开发工作；安全生产科学技术研究，科技成果鉴定、评奖和新成果、新技术、新产品的推广；编制和管理国家安全生产重点科研项目计划；组织指导安全科学技术研究和新技术的推广工作；安全生产宣传教育的具体工作；负责全国安全生产监督管理人员的培训和考核工作；安全工程、研究系列技术职称的考核评定工作；安全技术措施和科研项目的技术审查、评审及验收工作；企业安全管理体系的审核、认证工作。

从1998年7月国家经贸委安全生产局成立，到2001年2月国家安全生产监督管理局成立，我国的安全生产工作经历了最困难、最严峻、最难忘的时期。

这个时期的主要工作

在国家经贸委党组的统一领导下，特别是在盛华仁主任、石万鹏副主任的直接领导和大力支持下，安全生产战线的各级领导和同志们主要做了大量工作。

（一）认真宣传贯彻落实江泽民总书记等中央领导同志对安全生产工作的重要指示，落实各级政府和企业的安全生产责任制

1999年1月16日晚，江泽民总书记看到中央电视台《晚间新闻》关于宁夏发生一起锅炉爆炸事故的报道后，立即给国家经贸委盛华仁主任打电话，对锅炉质量检验和安全生产作了重要指示：“像锅炉这类压力容器，它的质量好坏，直接关系到国家财产和群众生命的安全，切不可稍有疏忽。国家经贸委是管安全生产的。对锅炉这种产品，从制造到安装，每一环节都必须进行严格的质量检验，不合格的绝不允许出厂和使用。运行中的锅炉，也必须定期严格检查，及时发现和消除隐患，防患于未然。几十年前我们就是这样做的，现在有些制度松弛了，不那么严格了，这是非常危险的。人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失。希望你们对安全生产问题认真进行检查和总结，从发生的事故中汲取深刻教训，切实加强和改进这方面的工作。”

2000年3月12日江泽民总书记对江西省萍乡市上栗县发生一起特大烟花爆竹爆炸事故作出重要批示：“这样的事故已发生多次了，我们也作过多次批示，但同类事故仍不断发生，令人十分痛心。我相信有关部门也一定已有规定，问题是没有得到认真落实。值得有关部门深思，这是一项系统工程，从安全生产规范到营业执照管理，从产品质量标准到防爆防火的安全教育，无一不值得我们很好总结教训。特别是家庭、学校，社会，要加强对少年儿童的安全教育，关心各方面的成长，以体现我们党对广大人民群众的关心爱护。通过这件事，也要看到反腐败是很具体的，在社会主义市场经济条件下，不能允许只要有钱赚，就可以危及人民的生命安全。”

中共中央办公厅在转发江泽民同志上述指示的通知中指出，江泽民同志的重要批示，指明了我国社会主义市场经济条件下安全生产工作的方向、方针和办法。

这段时间，朱基、李岚清、胡锦涛、尉健行、吴邦国等中央领导同志也都就加强安全生产工作作出了一系列重要指示。朱基总理在国家经贸委上报的河南省平顶山市煤矿发生特大瓦斯爆炸事故报告上批示:“整顿煤炭行业刻不容缓”。在中央经济工作会议上，朱基再次强调,坚决关闭非法开采和布局不合理的小矿井。要整顿和关闭技术落后、浪费资源、质量低劣、污染环境、不符合安全生产条件的小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂和小炼钢厂。在全国经贸工作会议上，吴邦国副总理也强调指出，要坚决关掉“五小”。这是党中央、国务院坚决制止低水平重复建设，搞好重点行业和重点企业的重大宏观调控措施，也是实现安全生产的治本之策。

（二）紧密结合国家经贸委的中心工作，自觉把安全生产工作纳入到经济社会发展的大局

1.从讲政治、保稳定、促发展的高度抓好安全生产工作

1999年是实现国有企业改革与脱困三年目标的关键一年，深入贯彻党的十五大和十五届三中全会精神，就要以企业工作为中心，提高效益，控制总量，调整结构，开拓市场，深化改革，加强管理，整顿秩序，要强化安全生产的监督管理工作，切实搞好生产，全面提高企业素质和经济运行质量，促进国民经济持续快速健康发展。

2.从加快行业结构调整步伐的要求出发抓好安全生产工作

坚决关闭非法开采和布局不合理的小矿井，整顿和关闭技术落后、浪费资源、质量低劣、污染环境、不符合安全生产条件的小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂和小炼钢厂。为此，国务院办公厅和国家经贸委多次发出关于加强煤炭、烟花爆竹等行业安全监督管理和清理整顿的通知。

3.强化安全生产管理是企业“三改一加强”的重要内容

“三改一加强”是指国有企业的改组、改革、改造和加强管理。企业是国民经济的基础和细胞，搞好企业的安全生产也就抓住了安全生产的根本。搞好企业内部管理，建立以人为本、管理创新与技术创新并举的管理体系，向管理要安全。抓安全，保效益，促脱困。

4.紧密结合中心工作和任务抓安全生产

针对1998年特大水灾，国家经贸委及时发出了加强洪涝灾害及恢复重建过程中安全生产工作的通知。1999年围绕庆祝建国50周年大庆和迎接澳门回归，国务院办公厅转发了国家经贸委《关于加强安全生产工作的意见》。为加强昆明2000年世博会安全生产工作，专门组织力量，并由石万鹏副主任带队检查等。

（三）加强事故批复结案，严格事故责任追究

在安全监管机构改革期间，加强伤亡事故统计分析和信息沟通工作非常迫切。为此，充分利用经贸委系统的信息系统，逐步理顺和建立健全全国省级安全信息网络，及时掌握事故伤亡情况，并坚持全国伤亡事故的半年和年度通报制度。国家经贸委排除各种阻力，对1997年北京东方化工厂“6·27”特大事故等5起责任事故批复结案。

在此期间，国家经贸委经国务院同意，分别对1999年重庆“1·4”綦江虹桥垮塌事故、烟台“11·24”特大海难、2000年“12·25”洛阳特大火灾、1999年“2·24”温州空难、2000年“6·22”武汉空难、2000年“9·27”贵州木冲沟特大瓦斯爆炸事故等都进行了严肃认真调查处理。特别是吴邦国副总理亲赴“11·24”海难事故现场，石万鹏副主任主持“11·24”海难的调查处理；国务院副秘书长石秀诗、国家经贸委主任盛华仁等亲赴贵州木冲沟煤矿主持“9·27”特大瓦斯爆炸事故调查处理，为海上应急救援体制的改革和加大煤矿的安全投入等起到了决定性作用。

在总结事故教训的基础上，国务院于2000年4月及时颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》(国务院302号令)，这对于加强安全生产法制，落实各级领导安全生产责任制发挥了重大和深远的影响。

（四）加强安全生产法制建设

国家经贸委接过劳动部的接力棒，抓紧组织起草《安全生产法》，修订《国务院关于加强重大事故调查程序暂行规定》(国务院第34号令)、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》(国务院第75号令)。先后颁布了《煤矿安全监察条例》《石油天然气管道安全监督与管理暂行规定》《关于加强外商投资企业和私营企业领导安全工作的通知》《关于对建设项目(工程)劳动安全卫生预评价单位进行资格认可的通知》《进一步加强劳动防护用品管理的通知》《关于公布执行安全标志管理的煤矿矿用产品种类的通知》《职业安全卫生管理体系试行标准》《开展职业安全卫生管理体系认证工作的通知》《劳动防护用品配备标准(试行)》《危险化学品登记注册管理规定》《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范(试行)》《尾矿库安全管理规定》等。

（五）加强安全生产宣传教育

根据机构改革和职能化转的实际情况，更新并统一安全生产监督管理人员的培训教材，开展安全监督管理人员培训和换证工作，努力提高监督管理人员的政治素质和业务水平。积极稳妥地推行安全工程系列的技术职称评定，做好安全工程系列技术评定工作。

针对企业安全管理薄弱的状况，加强企业法人代表、经营者、安全管理人员、特种作业人员、企业职工特别是农民工的分级分类培训。

1999年5月开展了以“安全、生命、稳定、发展”为主题的安全生产周活动，并逐年坚持下来。为此，国家经贸委专门下发了开展“安全生产周”活动的通知。在企业普遍开展安全生产百日无事故活动，以良好的安全生产形势迎接建国50周年和澳门回归。

国家经贸委和全国总工会在全国共同倡导开展了安全生产先进单位和达标活动，有力地推动了企业的安全生产工作。

在《劳动保护》创刊45周年之际，国际经贸委副主任张志刚出席会议并发表讲话，明确指出，要充分发挥舆论监督作用，进一步抓好正反两方面典型的宣传报道工作；要坚持做好安全生产的宣传、教育和普及工作。

（六）促进安全生产科技进步

鼓励和支持企业、科研单位开展安全科学技术研究，推动安全生产科学技术进步。积极培育安全生产工程评估、技术咨询、培训教育和新技术推广等安全技术服务市场。规范市场运作，逐步开展相关单位的资格认可和委托授权工作，为安全生产监督管理提供技术支持，促进企业安全生产。组建了国家经贸委安全科学技术进步奖评审委员会，开展了第一届国家经贸委安全科学技术进步奖评审工作。组织研究安全生产科技重大攻关项目名录，提出了“十五”安全科学技术重大项目规划的建议。

历史的经验值得关注

应该讲，在那段安全生产工作最困难、最严峻的时期，党中央、国务院和各级党委政府高度重视，安全生产战线的全体同志忍辱负重，顽强战斗，做了大量有成效的工作，广大企业积极探索在市场经济条件下的安全生产管理工作，取得了许多经验。但是由于我国安全生产的基础薄弱,而市场经济条件下安全生产工作出现许多新动向、新课题，比如国有企业重组改制过程中片面追求经济效益，削减安全机构的问题，私营企业“要钱不要命”的问题等,由于安全生产监管机构削弱，安全监察力量和安全科技力量大量削减等原因，1998-2002年，各类伤亡事故造成死亡人数从10.4万人上升到13.94万人。2000年一次死亡10人以上重特大事故高达171起。我国的安全生产形势非常严峻。

历史上经常是这样的，越是最困难的时候，往往也是问题要解决的时候。党中央、国务院及时发现问题，及时充实加强了安全生产监管机构。2000年成立了国家煤矿安全监察局。2001年成立了国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局一套班子两块牌子。2003年，国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)成为国务院直属局。2005年，成立了国家安全生产监督管理总局。各省(区、市)的安全生产监管机构也不断加强。《安全生产法》等一系列相关法律法规相继颁布，全国安全生产形势逐年好转，正是“柳暗花明又一村”。回顾这段历史，有几条非常值得总结的经验教训：