安全生产法律体系亟待完善

经营者权利保障体系不健全，对违法行为制裁力度不够，政府职责定位不明确，《安全生产法》配套法规不健全，是我国安全生产法律体系的4个缺环，它们导致了安全投入不足，安全生产规范执行不力，安全生产法律体系运行不力，最终导致了立法缺乏统一性、协调性和可操作性。

目前，我国除了出台《安全生产法》，还颁布了《矿山安全法》《矿产资源法》《煤炭法》《建筑法》《消防法》《铁路法》《港口法》等相关法律，以及大量相关的行政法规、部门规章和地方性法规，可以说已经初步形成了安全生产的法律体系。但是，我国安全生产形势依然十分严峻。
据统计，2004年全国共发生各类生产安全事故803 571起，死亡136 755人。截至2005年10月16日，全国发生1次死亡10人以上特大事故93起，死亡2 062人，其中煤矿43起，死亡1 235人。事实上，已实施3年的《安全生产法》在实践中并没有得到完全的贯彻落实，在安全生产领域有法不依、执法不严的问题仍然普遍存在。发生以上问题的原因是多方面的，其中安全生产法律体系不完善是问题的根本所在。
由于我国安全生产监管体系目前正处于初创时期，安全生产法制相对滞后，加之人们的法律意识比较淡薄，执法的环境也有待改善，安全生产领域的法制建设任重道远。目前，我国安全生产法律体系存在以下4个缺环。

经营者权利保障体系不健全

从已经发生的重大事故看，普遍存在安全投入不足这一严重问题。据统计，我国20世纪90年代每年平均的安全生产投入占GDP比例仅为0.7％，而发达国家高达3％以上。用万人（职工人数）投入率比较，美国是我国的3倍，英国是我国的5倍，日本是我国的3倍多。
安全投入不足的主要原因，除了经营者追逐利润的利益驱动外，首先是经营者缺乏长期的产权预期和收益预期，其根本原因是缺乏产权和投资权益的法律保护。一些地方对外来投资者实行“关门打狗”政策，更加剧了投资者的短期行为。目前，保护所有权和投资权益的民法体系尚未真正建立起来，投资者主要依靠地方行政长官的庇护，而行政长官经常更换，使投资者无法树立长期投资的信心。
其次，寻求地方官员庇护的成本，以及这些人腐败带来的额外成本，也是造成经营者安全投入不足的一个原因。实践证明，缺乏长期产权预期和收益预期的法律环境，是以牺牲生命、环境和自然资源为代价的掠夺性生产行为的根本的制度性原因所在。

对违法行为制裁力度不够

经营者受利益驱动，规避安全法规以减少成本、增加利润，这是普遍的现象。遏制这种现象的方法是以法律手段增大行为人的风险预期。这种风险预期一般取决于2个因素，一是实施违法行为将会承担的法律后果，包括民事赔偿、行政处罚和刑事责任；二是违法行为人被绳之以法的几率。而目前的基本情况是：首先，违反安全规范的行为的赔偿额度不够高、行政处罚不够严、刑事责任不够重；其次，违反安全规范的行为被追究的比例低，行为人侥幸逃脱的预期值较高。例如，《安全生产法》第54条规定：“对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。”实践中，监管部门如果没有发现或没有接到举报，根据这一条规定便可以不被追究责任。
另外，现行的刑法也给行为人逃避刑事责任留有一定的空间，如经营者的“重大责任事故罪”只有在强令工人违章冒险作业，致使发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的情况下才构成；“重大劳动安全事故罪”只有在劳动安全设施不符合国家规定，经有关部门或者单位职工提出后，对事故隐患仍不采取措施，致使发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的情况下才构成；“消防责任事故罪”只有在违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的情况下才构成。因此，违反《安全生产法》的经营者，可以利用劳动者自我保护能力的缺乏和相关部门的执法不力而逃避刑事责任。

政府职责定位不明确

政府在安全生产中的职责，首先是监管。而监管的对象不是事故的后果，而是事故的原因。目前，我们不仅缺乏强有力的生产安全事故追究机制，而且缺乏经常性的安全防范教育、检查和督促机制。我国《安全生产法》明确规定，企业有建立安全生产检查制度、加大安全生产投入以及制订安全生产应急预案的义务，但对政府的安全责任没有规定。目前，我国各级政府安全监察人员的万人（职工人数）配备率是0.2，而英国是我国的22倍，美国是我国的10余倍。监察机制的缺乏导致对许多不符合安全生产条件的单位无人过问。
其次，政府在安全生产中的职责还包括建立服务体系，例如安全生产的宣传教育和培训指导体系；