城镇化进程中安全生产面临的挑战与对策
城镇化进程中安全生产面临的挑战与对策
■黄盛初
2013年，我国城镇人口比率为53.7%，已进入城镇化中后期发展阶段，城镇化水平高，事故总量和死亡率较低。但今后10年我国仍处于城镇化加快发展阶段，安全生产问题仍十分突出。笔者从安全生产与城镇化进程关系入手，深入研究安全生产规律、分析安全生产工作面临的新形势，并据此提出一些对策，对促进我国安全生产形势持续稳步好转具有重要现实意义。
安全生产与城镇化进程的关系
城镇化是由以农业为主的乡村社会向以工业为主的城镇发展过程，其间产业结构、人口就业结构会发生重大变化。根据“诺瑟姆曲线”理论，世界各国的城镇化进程呈S型曲线发展规律，并大致分为三个阶段，即初期阶段，城镇化率在30%以下，城镇化速度比较缓慢；中期阶段，城镇化率居30%至70%之间，城镇化加速发展；后期阶段，城镇化水平超过70%，城市规模达到90%以后趋于饱和。其中，城镇化中期又可分为中前期和中后期两个子阶段。2013年，我国城镇人口比率为53.7%，已进入城镇化中后期发展阶段。
为进一步研究我国城镇化进程中安全生产的发展规律，《安全生产与经济社会发展研究》课题组对我国城镇化水平与各类事故死亡人数的关系曲线进行回归分析发现，我国安全生产状况与城镇化水平呈现非对称抛物线规律（图1）。
中期：事故易发多发
在城镇化中前期，事故总量和死亡率随着城镇化水平的提高而增大；进入城镇化中后期后，城镇化水平越高，事故总量和死亡率则越低。
在城镇化初期，我国安全生产事故总量较少，进入中前期，事故总量开始快速上升。为此，各级安监部门采取一系列强有力的监管措施，使得在接近中后期时，事故总量提前开始下降。据统计，约比国外提前了15个百分点。但是，今后10年我国仍处于城镇化加快发展阶段，安全生产问题仍十分突出。
研究发现，进入城镇化后期的北京、上海和天津等地安全生产状况较好，处于城镇化中后期的湖北、黑龙江等地安全生产状况处于中等水平，而处于城镇化中前期的贵州、甘肃等地安全生产状况相对较差。如贵州、甘肃和新疆三省（自治区）的亿元GDP死亡率分别为0.33、0.30和0.31，远高于北京、广东和陕西等地。
中前期：重特大事故多发
我国安全生产重特大事故起数与城镇化率的关系表明，在城镇化中前期，重特大事故较为多发；进入城镇化中后期，政府不断加强事故责任追究力度，全国重特大事故发生率开始稳步下降。以2012年为例，贵州共发生4起重特大事故，造成65人死亡；陕西、广东均发生2起重特大事故，分别造成49人和30人死亡，而北京则未发生重特大事故。
中后期：道路交通事故比率增长
随着城镇化进程的加快和汽车保有量的增加，道路交通事故所占比重逐渐增大。在城镇化中后期，机动车保有量迅速增长，道路交通事故量有所增长。2005年，全国工矿商贸事故死亡人数占各类事故总死亡人数的12.5%，而道路交通事故死亡人数所占比率已达到77.7%（图2）；至2012年，全国工矿商贸事故死亡人数比率降至11.7%，而道路交通事故比率上升至82.7%（图3）。
城镇化水平的高低影响安全生产
随着城镇化的发展，不同省区间安全生产水平差异逐渐缩小。城镇化中前期，不同省区间城镇化水平差异明显，使得各地安全生产水平差异较大。2005年，贵州亿元GDP死亡率为1.6，是同期北京亿元GDP死亡率的5.8倍。然而，缘于城镇化进程快速发展，不同省市间城镇化水平差异逐渐缩小，安全生产水平差异也随之缩小，到2012年，贵州亿元GDP死亡率为北京的3.2倍。可见，城镇化水平是影响安全生产的重要因素。
综上所述，在城镇化初期，安全生产事故总量较少；进入城镇化中前期后，经济快速发展、第二产业比重增大，安全隐患及事故风险随之增加，事故总量开始快速上升；当城镇化进入中后期时，产业结构和就业人口向高新制造业和现代服务业转移，企业安全基础及社会安全保障能力不断提升，事故总量和死亡率开始持续下降。
安全生产发展的区域特征明显
我国幅员辽阔，不同省区经济社会发展水平差异巨大，安全生产发展水平不尽相同，区域特征明显。《我国不同省区安全生产规律特点研究》课题组，应用灰色定权聚类分析，对我国各省区经济社会发展水平和安全生产状况进行综合评价排序，将其划分为3个等级（图4）。七大经济区经济社会发展和安全生产状况，也呈现出不同的阶段性特征。
环渤海经济区：道路交通事故比重高
环渤海经济区是目前我国安全生产水平最高的地区，第三产业发达，城镇化进程已基本完成。区域内从业人员整体素质较高，安全保障能力较强，事故率、死亡率较低，安全生产整体状况良好。但是，由于地处全国交通中心位置，道路交通等行业事故比重相对较高。
长三角经济区：事故总量大
作为我国经济最为发达的地区，长三角经济区城镇化和安全生产整体水平较高，事故率、死亡率较低。然而，区域内人口和企业众多，制造业和海洋渔业比较发达，导致事故总量大，工矿商贸和渔业船舶事故多发。
东北经济区：制造业事故比例高
东北经济区城镇化水平较高，是全国的重工业基地，从业人员素质较高，安全意识强，事故率、死亡率和事故总量较低。但区域内工矿企业众多，大部分老企业负担过重，技术装备较为陈旧，矿山与制造业事故比例较高。
珠三角经济区:职业病危害严重
珠三角经济区经济发达，以外向型的高新技术制造业和劳动密集的加工产业为主，私营中小企业居多。该区域安全生产水平与全国平均水平相当，事故率和死亡率较低，但事故总量较高，主要集中在制造业和道路交通等行业领域，尤其是伤残事故多发，职业病危害严重。
中部经济区:安全生产形势严峻
以劳动密集型的发展方式为主的中部经济区，经济社会发展处于中等水平，约60%的农村人口仍停留在传统生产方式之中，城镇化进程正在加快。区域内高危行业居多，事故率和死亡率较高，尤其是山西、河南、湖南等地煤矿重特大事故时有发生，安全生产形势比较严峻。
西北和西南经济区：工作压力大
西北和西南经济区经济社会发展水平较低，第一、二产业比重较高，以矿产资源开采为主导产业，城镇化水平较低。该经济区从业人员素质较低、安全保障能力和事故应急救援能力不强，事故率、死亡率较高。由于西南地处高原山区，道路交通事故较多，特别是云南、贵州、四川、重庆等地煤矿事故频发，安全生产工作面临较大压力。
城镇化进程中安全生产面临的挑战
研究发现，城镇化中期尤其是中前期各类事故易发多发。目前，我国有将近一半省区的城镇化仍处于中前期发展阶段，一些行业领域安全生产工作面临诸多挑战，特别是市、县一级，在城镇化进程中，安全生产事故多发，重特大事故时有发生。
城市安全风险大
在城镇化进程快速发展时期，矿山、建筑等劳动密集型产业数量增长较快，安全隐患与事故风险大量增加，而地区经济发展与企业安全基础难以满足高危企业安全生产的需要，必然导致某些行业事故多发，城市安全风险增大。以建筑施工行业为例，由于城镇化发展速度较快，工程建设规模持续扩大，行业安全基础薄弱。2013年，我国西部地区共发生建筑施工事故839起、死亡1008人，同比分别上升5.5%和4.1%。
区域交叉后果严重
城镇化进程中，城市快速扩张，原来的生产区域与生活区域越来越近。生产与生活区域交叉，一旦发生事故后果十分严重。去年11月22日，山东省青岛市中石化东黄输油管道泄漏发生爆炸特别重大事故，致使62人死亡、136人受伤。其中主要原因之一就是生活区域不断扩展，与原处于郊区的危化企业和油气管道交叉布置，油气管道发生爆炸殃及过往行人，周边单位和社区人员，以及厂区内临时工棚和附近作业人员。
中小企业安全基础薄弱
随着城镇化进程不断加快，中小企业数量日益增多。但是，中小企业生产经营规模小，技术装备水平和安全基础较为薄弱，事故多发，安全监管工作压力大。在浙江省慈溪市，仅中小型企业就有3万余家，其中大部分作业环境差、安全管理混乱、教育培训不到位、隐患排查治理不积极等问题比较突出。据统计，近三成的中小企业安全生产工作仍处于空白、半空白状态。2013年，全国中小企业数量已超过1200万家，事故起数和死亡人数占全国工矿商贸事故起数和死亡人数的50%左右。然而，省、市、县三级安全监管人员总数为8万人，监管任务繁重，给基层安全监管执法工作带来重大挑战。
乡镇建筑施工事故易发
在乡镇城镇化进程中，自建房建设和拆除工程难度大。由于个人或无资质施工队伍施工作业情况普遍存在，施工作业没有图纸、方案，开挖地基、砌筑墙体、安装拆卸模板、浇筑混凝土、搭拆脚手架等重要工序上缺乏规范和监管，致使乡镇建筑施工事故易发。2013年，全国村镇建设工程中共发生8起较大事故，死亡32人，同比分别上升166.7%和128.6%。
农民工安全无法保障
在城镇化进程中，农民工大量涌入城市。因其专业素质较低，且多从事高危艰苦工作，生命安全无法保障。据统计，2012年全国农民工总量达到26261万人，50%以上集中在工作条件较为艰苦的采矿业、制造业和建筑业，其中只有不到30%参加过职业技能培训。而在这些高危行业生产安全事故中，农民工死亡人数占80%以上。
加强城镇安全生产工作的对策
针对城镇化进程中安全生产发展现状和形势，借鉴国内外安全生产相关工作经验，提出以下对策措施：
将安全生产纳入发展规划
目前，我国绝大部分省区仍处于城镇化中期，各级政府在制定城镇化发展规划时，应将安全生产作为重要内容进行统一考虑，做好城镇发展的产业和空间规划，控制好重大危险源与生活区域的安全距离，对不符合要求的企业一律不予批准开工建设。此外，政府企业应加大安全生产工作在政绩考核中的比重，建立健全安全生产目标责任考核制度，每年对各单位安全生产工作进行考核，将安全生产责任层层细化。福建省寿宁县对乡镇村干部实行千分制考核，其中安全生产占200分，使乡镇安全生产工作得到进一步强化。
调整产业结构和就业结构
城镇化中前期省区要坚持以经济转型升级为主线，加大高危企业关小上大、扶优限劣工作力度，对不符合国家产业政策、布局不合理、生产方式落后、没有安全保障能力的高危企业坚决予以淘汰。另外，要充分利用国内和国外“两种资源”，鼓励矿山、冶金、化工等高危企业在国外设立工程、承揽项目、进口原材料。上世纪60年代，德国鲁尔区煤炭开采成本不断上升、安全和环保压力大，爆发了历时10年之久的煤业和钢铁危机。1968年，政府制定了《鲁尔发展纲要》，对矿区进行重点清理整顿，组建了鲁尔（煤炭）和帝森（钢铁）两大巨头企业，成功完成了产业升级，提升了煤炭和钢铁行业安全生产保障能力。德国鲁尔的经验值得学习借鉴。
加强基层监管能力建设
广东省在这方面做了有益的尝试。广东省安监局制订了《广东省乡镇安全生产监督检查员管理办法》，并从2010年起连续3年安排安全生产专项资金，为经济欠发达地区安监机构配发专业装备。与此同时，广东省安监局还建议各级政府建立基层安全监管机构，要求市级安监机构必须设立专职执法大队，县级政府建立专门安监机构，乡镇设立安监站。此外，还要求对新入职的基层执法人员进行专业培训，实习1年后方可执法。鉴于基层安全监管力量薄弱，广东省安监局还积极探索政府委托相关社会组织和中介机构进行安全监管的市场化社会管理模式。
完善农民工考核与管理工作
农民工专业素质较低，安全意识淡薄，政府可参考国内外先进经验，完善农民工考核与管理工作。如设立安全培训专项资金，在高危行业建立强制性的持证上岗机制，由各级政府统一组织考试，考试合格并取得资质证书后方可录用上岗。美国由政府财政按比例划拨专项资金用于安全培训，联邦职业安全与健康局和矿山安全与健康局每年的培训资金分别达到1.44亿美元和0.38亿美元，分别占两局财政预算的25%和10%。山西省煤炭厅在煤矿企业实行统一发布劳动用工信息、组织报名、资格审核、培训、签订劳动合同和煤矿劳动用工备案“五个统一”，确保了农民工的人生安全。
建立城乡、大小企业互助机制
乡镇及中小企业是安全生产工作的重点扶持对象，建立城市帮扶乡镇的政府安全监管执法互助机制、大企业帮扶小企业的安全技术管理互助机制，有助于安全生产形势的持续稳步好转。省区安全监管机构可通过干部交流、业务培训、共同执法等形式，帮助区、县和乡镇安全监管机构提高监察执法水平；大企业与周边中小企业签订帮扶协议，通过兼并、托管、管理咨询服务等形式帮助中小企业提高安全管理水平。马来西亚中小企业较多，政府规定每家大企业必须帮助周边的4家小企业改进安全管理，成效显著。贵州政府出台相应政策，鼓励大矿区通过兼并、参股和托管等形式，帮助小矿区提高安全技术装备和管理水平，安全生产水平有所提高。
增加安全生产公共投入
城市是区域经济社会发展的中心，完善的安全生产公共服务与保障体系是城市重要功能之一。山西省长治市政府对安全生产投入高度重视，市县财政均设立了安全生产专项资金，每年划出不少于0.5%的比率用于安全生产专项支出。各级地方政府应将安全生产投入纳入城市公共预算，形成可持续的安全投入机制；增加对高层建筑、高架环路、桥梁、广场及高危企业的安全投入，配备必要的安全设施，并保证其有效运营；鼓励支持企业足额提取使用安全生产费用，形成对企业投入的以奖代补机制，让城市和企业安全生产保障水平逐年提高，良性循环。
（作者系国家安监总局信息研究院院长）
