统筹规划 效能优化

——安全生产专项资金使用问题与优化分析

■中国地质大学（北京）安全研究中心 罗 云

提高我国各行业、各地区的安全生产保障水平，实现安全生产形势根本好转的战略目标，需要政府、企业、社会多元的安全投入作为基础，即付出充分、必要的劳动或经济成本。安全的成本既是代价，更是效益。

从经济学的角度，安全投入一是包含活劳动的投入，即专业人员的配备；二是物化劳动或资金的投入，即用于安全工程、技术、管理和教育措施的费用。安全的投入既有硬件方面的投入，也有软件方面的投入。如何使安全生产的投入科学、合理、高效，这需要树立科学的认知和观念，遵循科学的投资原则和保障机制，合理确定投资规模及结构，统筹安排与规划，严格项目管理和评价。

如何使有限的安全生产专项资金或资源使用合理、高效，发挥最大效能和作用，笔者从如下方面谈谈看法，供相关部门和决策人员参考。

科学厘清现实问题

近年来，随着各级政府对安全生产工作的高度重视，对安全生产的资金投入在不断强化和增长。但是，据笔者调查分析，目前一些地方政府安全生产专项资金的投入行为存在不科学、不合理、效能低的问题。笔者认为，一是有些人的安全经济理论和认知存在问题；二是安全资金的投入模式和管理存在问题。

第一，政府和企业的安全投入保障责任不清。安全生产投入活动具有公益和非公益的双重性质。显然基于政府的公共服务性质，其设立专项资金要更多地倾向于满足非生产经营性的需求，为公益性、公共性、基础性（研究性）的安全项目或产品提供支持。要做到社会公平、区域公平、行业公平。

第二，安全生产投入目标不明。根据责任与获益对等、安全社会资源效益最大化的理念与原则，各级政府的安全生产专项资金需要建立统筹规划或系统协调的机制，明确中央和各级地方政府的安全生产保障目标。各级政府的安全专项资金资助的项目要定期、适时地公布，使项目信息资源共享，为项目的规划决策提供帮助，防止项目的重复、低效。制定差别化的地方安全发展和激励政策、实施项目资金统筹分类管理。

第三，系统安全与安全系统的概念模糊。这是安全生产专项资金的价值取向命题，即，究竟是为了实现系统安全的价值取向，还是为了安全系统的价值取向。安全生产专项资金的价值取向应该是后者，即为安全系统保障发力。当然，二者对安全生产都有作用和意义，但是，所谓“安全生产专项”要重视安全系统、安全技术、专业监管的责任和作用，把有限的专项资金用于增强安全生产对于社会经济发展的外部溢出效应，而非相反。

设计合理的投入结构

安全生产投入的项目常常是多方面和多类型的。安全经济学一般称为安全投入的分类。安全项目的投入结构可依据如下分类方式合理设计。

根据安全项目的功能作用划分，安全投入可分为：预防性投入，指为了预防事故而进行的安全投资，包括安全科学研究、安全技术工程、安全管理活动、安全文化建设等。控制性投入，指为控制事故后果程度的投入，如隐患治理、整改工程等。

按安全项目所形成的“产品”形式划分，安全投入可分为：安全硬件投入，指能形成实体装置、实物或固定资产的投资，即为改善物质生产条件而进行的人力、物力、财力的投资。安全软件投入，指不能形成实物或固定资产的投资，即为增强安全管理能力、提高人的安全素质而进行的安全管理工程、安全培训、安全宣传的投入。

按安全工作的业务类型划分，安全投入可分为：安全工程技术投入、职业健康工程技术投入、安全辅助设施投入、安全宣传教育投入（安全文化投入）、安全管理措施投入、安全防护设施投入及事故应急投入等。

作为省级的安全生产专项资金，还要从宏观的角度考虑如下安全投入的结构：一是根据行业特点，按高危行业、一般行业和低危行业的项目结构规划；二是从安全业务需求的角度，按安全科学研究、安全科技开发、安全技术推广、重大隐患整改、安全监管能力建设、安全文化建设等方面进行结构设计和统筹规划。

各级政府的安全生产专项资金，其规模和结构在不同地区、不同发展阶段要有不同需求和合理的水平，决策者应进行分析研究，做好设计，委托第三方管理资金和项目。

进行必要项目可行性分析

一旦专项资金的统筹规划和投入结构设计好，如何发挥每一个项目的作用，使其科学合理，这就需要进行项目的可行性论证。项目可行性论证是安全生产专项决策实施的前期工作，能够避免项目决策的盲目性，提高项目的可靠性和可行性。

一般项目的可行性论证涉及如下内容：项目背景情况、受益范围分析，地区需求分析，单位需求分析，是否符合国家政策，是否属于国家政策优先支持的领域和范围；项目实施的必要性，对促进经济社会发展或其他工作任务的意义和作用；项目实施的可行性，项目的主要工作思路与设想，项目预算的合理性及可靠性分析，项目预期社会效益与经济效益分析，与同类项目的对比分析，项目预期效益的持久性分析；项目风险与不确定性，项目实施存在的主要风险与不确定性分析，对风险的应对措施分析。

推行项目绩效评价

强化安全绩效理念，提高安全生产专项资金的使用效益，一是可保证资金使用的有效性，同时也可提高政府的执行力和公信力。建立安全绩效的理念，针对各级政府安全监管工作进行综合绩效评价，也可对安全生产项目进行绩效测评。

在宏观层面，政府安全监管绩效是指政府在安全监管活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其安全监管功能、实现其安全生产保障过程中体现出的管理能力。在微观层面，安全生产专项资金的效益要做到安全性与经济性的统一。

基于处于国际前沿的绩效理论，安全生产监管绩效的考量包括三个要素：安全效果、安全效率和安全效益。这些要素都可以用相应的指标来测定衡量，如安全效果用安全性指标、事故率指标等；安全效率用成本指标、效用指标等；安全效益用投入产出指标、社会满意度指标等。