冷暖相济，法律才有生命力

 ■本报记者 邵卫卫

一方面要加大对非法违法行为的经济处罚力度，另一方面要增加服务小微企业的内容。中国安全生产科学研究院副院长张兴凯认为——

冷暖相济，法律才有生命力

■本报记者 邵卫卫

一些地方非法生产屡禁不止、有的企业隐患排查治理流于形式……《安全生产法》颁布实施12年来，我国安全生产形势持续稳定好转，但一系列顽疾仍久治不愈。定位不明确，责任不清晰，违法成本低，风险管理内容缺乏……遇到的新情况、出现的新问题，如同绊脚石、拦路虎，使《安全生产法》的威力打了折扣。

修改《安全生产法》是大势所趋，顺应民意。在众人的期待下，今年初《安全生产法修正案（草案）》经国务院常务会议审议通过，报到全国人大常委会，进入全国人大常委会审议程序。承载着希望的《安全生产法修正案（草案）》有哪些亮点？对修改该法有哪些意见和建议？近日，记者采访了全国人大常委、全国人大环资委委员、中国安全生产科学研究院副院长张兴凯。

实施12年作用巨大

遇到了七大新情况

“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”自2002颁布实施以来，《安全生产法》发挥了极其重要的作用。数据最有说服力：12年间，事故起数从每年超过100万起，下降到每年30多万起；事故死亡人数从每年超过10万人，下降到每年7万人左右。在GDP高速增长而产业结构没有发生根本变化的大背景下，我国实现了安全生产形势的持续稳定好转。

然而，时移势易。张兴凯说，《安全生产法》在实施中遇到了一些新情况、新问题。一是近年来党中央、国务院一些关于安全生产的新要求、新做法没有写入《安全生产法》，比如发展决不能以牺牲人的生命为代价的红线意识、安全发展战略、事故隐患排查治理体系等。二是《安全生产法》是在12年前的经济社会环境下制定的一部完全管制法制模式的法律，不适应当前的中国特色社会主义法治体系。三是法的定位不够明确，缺少工作原则，缺乏工作机制。四是安全生产综合监督管理、行业监督管理和相关部门管理职责定位不够清晰。五是安全生产管理理念不适应当前需要，缺乏风险管理的相关内容。六是企业安全生产风险转嫁问题没有解决，即守法成本高、非法违法成本低，非法违法成本被转嫁给了社会。七是法律要求与现实做法不一致，如近年来实施的安全生产标准化制度、特种劳动防护用品安全标志制度、注册安全工程师制度等被证明是行之有效的，得到了行业认同，但没有被列入《安全生产法》。

建立监督执法计划制度

强化安全监管权力行使

在《安全生产法修正案（草案）》中，出现了安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的部门、对有关的安全生产工作实施监督管理的部门、其他负有安全生产监督管理职责的部门四类部门。第一百零八条第一款还规定：“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。”

张兴凯认为，这些部门都对生产经营单位负有安全生产监督管理职责，比较混乱，特别是综合监督管理如何体现，并没有明确。而如果按照第一百零八条第一款的规定，会导致行政执法普遍授权，安委会所有成员单位都可以执法，势必造成多个执法主体共同执法。

按照安全生产监督执法计划进行监督检查是行业通行的惯例，既解决了监督检查部门责任不落实的问题，又解决了监督检查抓不住重点的问题。美国实施优先监察计划，用六大项指标确定1年的监察任务。我国很多安全生产监管部门制定并实施了监督执法计划，效果很好。张兴凯建议，要确立我国的安全生产监督执法计划制度，负有安全生产监督管理职责的部门应当制定安全生产监督执法计划，并按照监督执法计划实施监督检查。监督执法计划应明确安全生产监督执法责任、目标，优先安排执法人员到危险性较大的生产经营单位进行监督检查，合理安排执法力量。

按照法定程序对企业进行安全生产监督检查是法律赋予安全生产监管部门的职责，是代表国家行使权力。然而，《安全生产法修正案（草案）》有些条款过分强调对生产经营单位生产秩序的保护，忽略了安全生产监管权力的行使。如第六十二条最后一款规定，“监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动”。张兴凯说，按照规定，假如被检查单位是一个矿井，矿方规定8时至9时是职工上下井时间，矿主可以此为由拒绝安全生产监管人员下井监督检查。

高危设备参照特种设备管

非法违法处罚力度需加大

做好安全生产工作，仅管住高危行业是不够的，还必须管住高危设备。2013年6月3日，吉林德惠市宝源丰禽业有限公司发生特别重大火灾爆炸事故，造成197人死伤。

张兴凯指出，禽业加工虽然不是高危行业，但其使用的管道安全阀是高危设备。“6·3”事故中，如果安全阀能起到保护作用，后果可能不会如此严重。不少事故是由高危设备失效造成的，很多国家十分重视这类设备的管理。

与高危设备情况相似的是劳动防护用品。目前，我国从事第一产业、第二产业的工人约有5亿人，劳动防护用品是最后一道防线。但劳动防护用品未被列入特种设备范畴。张兴凯建议，这类设备应参照特种设备进行监督管理，并在法律中加以明确，以便制定相应的法规。

违法成本低，导致一些人目中无法、肆无忌惮。张兴凯指出，在非法违法现象十分突出的背景下，要想强化企业的主体责任，必须加大经济处罚力度。但《安全生产法修正案（草案）》只有第九十一条是针对违法行为导致事故罚款的，且罚款数额为2万元至20万元，数额很低。这既没解决非法违法成本低、守法成本高的问题，又不能体现法律的系统性和完整性。

反观美国，2013年度，美国对一次事故的罚款额度已经超过8000万美元，且不包括赔偿和经济补偿。张兴凯建议，违反法律法规导致事故发生的，对生产经营单位及其主要负责人要给予经济处罚，并按照特别重大、重大、较大、一般四类事故等级确定不同的罚款额度。

落实企业主体责任必须建立预防事故管理体系。近年来，国务院多个文件中都强调要实施企业安全生产标准化。张兴凯建议，要建立以安全生产标准化为基础的安全生产管理体系，并实施安全生产诚信制度，以牺牲人的生命为代价求发展的政府、企业及其负责人必须被记录在案。

增加服务小微企业内容

提升安全生产规划地位

《安全生产法修正案（草案）》有许多亮点。在张兴凯看来，最大的亮点体现在对企业主体责任四个方面的系统性规定。第一方面是对企业整体的系统性安全生产要求：一是确立企业全面负责机制；二是明确并强化了企业安全生产基本要求，如遵法守法、健全责任制和规章制度、保障员工权益；三是明确并强化了企业安全生产保障要求，如经费保障、制度保障、人员保障等。第二方面是对企业人员的系统性安全生产要求：一是明确并强化了企业主要负责人的职责，二是新增企业各岗位负责人的职责，三是新增企业安全生产管理人员的职责，四是明确作业人员的职责。第三方面是对企业建设项目的系统性安全生产要求，包括设计、施工、试运行、运行全过程以及正常生产时期、应急救援时期的安全生产要求。第四方面是对设备的系统性安全生产要求，包括设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造和报废全生命周期的安全生产要求。此外，还对高危行业、高危作业、高危设备的安全管理作出明确规定。

目前，《安全生产法修正案（草案）》仅进行了一审，按照惯例还有二审、三审。张兴凯说，在小微企业安全生产救助、管生产必须管安全、高危设备管理及其监管、注册安全工程师制度落实、企业安全生产状况申报制度、国家安全生产状况普查制度、安全生产信息公开制度等方面还需要进一步探讨。特别是按照全面深化改革的要求，需要释放包括小微企业在内的所有企业的活力，使各类企业人员的安全生产责、权、利对等，因此《安全生产法修正案（草案）》中针对个体与非个体企业、国有与非国有企业等的条款应作适当修改，增加政府支持服务小微企业安全生产的条款。

安全生产规划与防洪规划、环境保护规划等具有同等重要的地位，即应与国民经济和社会发展规划同步制定或者纳入其中。《安全生产法修正案（草案）》第八条第一款“根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划”的写法表明，“根据”就是先有国民经济和社会发展规划，后制定安全生产规划。这体现的是优先考虑经济发展，而后考虑安全生产。张兴凯建议，应将安全生产规划纳入国民经济和社会发展规划或者在制定国民经济和社会发展规划的同时制定安全生产规划，并组织实施。