全面落实新安法，必须加强对新安法的学习宣传。新安法把安全生产宣传教育定义为“公益宣传教育”，是因为只有加强宣传教育，才能使新安法走出“高阁”，走到群众中间，转化为人民群众的社会实践。加强安全生产宣传教育，各级政府和相关部门要发挥主导作用，各主流媒体包括主流网络媒体要发挥主力军作用。要立足家喻户晓、人人力行，创新宣传方式，提高传播效力，切实扩大新安法受众面、覆盖率。

　　■杨占科

　　2014年8月31日，中华人民共和国主席习近平签署第十三号主席令，公布了《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，决定从2014年12月1日起实施新《安全生产法》(以下简称新安法)。这是《安全生产法》自2002年制定以来的首次修改。《安全生产法》从2002年6月29日公布、2002年11月1日实施，到本次修改发布，历经12年。12年的风雨兼程、创新实践，共和国的面貌发生了天翻地覆的变化，安全生产理念、方法和环境也都发生了巨变。新安法诞生于这样的历史背景下，决定了它对2002年版安法的修改绝非小修小补，而是脱胎换骨式的修改。因此，新安法一经公布，就赢得了社会各界，包括安全生产监管监察系统的一致肯定。

　　笔者认为，新安法是一部秉承科学理念、植根实践基础、反映客观规律、富有法治精神、厉行改革创新的好法律。认真贯彻落实新安法，必将为全面改善和加强安全生产工作、提高我国安全生产工作水平、维护人民群众生命健康安全、实现经济社会健康发展提供强大的法律支撑。

　　灵魂：

　　以人为本，安全发展

　　任何法律都是有灵魂的。法律的灵魂就是立法宗旨，就是该法律所弘扬的理念和彰显的价值。新安法的灵魂就是以人为本、安全发展。

　　新安法开宗明义地指出：“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展。”以人为本既是安全生产工作的立足点，也是价值观;安全发展，则是贯穿新安法的核心理念。

　　以人为本不是新词汇。自中央提出科学发展观理念以来，作为科学发展观的核心，以人为本始终处于中国政治话语的中心位置。以人为本，体现的是科学社会主义以人的全面而自由的发展为目标的根本要求，是社会主义与资本主义的本质区别。安全生产应当以人为本，这是中国共产党以人为本、执政为民理念的具体化。

　　以人为本有三层含义。第一，始终把保护人民群众的生命安全放在首位。以人为本，首先必须以保护人的生命为本。要深刻把握“科学发展、以人为本，以人为本、生命至上”这一科学的逻辑关系，不断弘扬生命至上的价值观。第二，正确处理安全与发展的关系。习近平总书记明确指出，“发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线”。把保护人的生命安全作为红线，就是真正把安全作为发展的前提和保障，不要“带血的GDP”，切实把发展建立在人民生命安全得到有效保障的基础之上。第三，在安全生产治理体系建设上，充分发挥人的积极性、主动性和创造性。要注重增强人的安全意识和素质，使安全生产成为人人关注、人人参与的广泛的社会实践。

　　从安全生产到安全发展，从安全发展理念到安全发展战略，从安全发展战略到安全生产红线，是一个安全发展从理念到战略再到实践逐步飞跃的过程。这一过程贯穿了2002年版安法出台、宣贯和实践的全过程，是我国对安全生产规律和意义的认识不断提高的过程，也是对以人为本的价值观的认识日趋具体化、科学化的过程。安全发展的实质就是以人为本、生命至上，就是用安全的标准规范一切生产、经营和建设行为，就是要挤破“带血的GDP”这一最严重的发展泡沫，就是要实现科学和可持续发展、经济建设与社会建设的协同进步。

　　将坚持安全发展写在法治的旗帜上，是我国经济社会发展实现历史性进步的重要标志之一。它标志着唯GDP论英雄的阶段的结束，标志着一个把生命安全作为经济社会发展硬约束的新阶段、新常态的到来。这样的历史性进步是我国经济社会发展到一定阶段的必然趋势，是转方式、调结构、稳增长、重民生的客观要求，符合科学发展观，符合文明、公正、法治等社会主义核心价值观，回应实现伟大中国梦的时代呼唤，必将为加强我国安全生产工作提供强大的精神动力和理论武器。

　　新安法将“以人为本、安全发展”作为立法宗旨具有划时代的意义。以人为本已不仅是头脑中的观念，而且是重要法律条文;安全发展不仅是政策要求，而且是法律强制。这必将对进一步凝聚共识、汇聚力量、推动安全生产事业进步产生重大而深远的影响。

　　关键：

　　预防为主，标准规制

　　落实以人为本、坚持安全发展、实现安全生产的关键何在?纵观整部新安法，突出强调了两点：一是预防为主，二是标准规制。

　　坚持预防为主，不论是2002版安法，还是新安法，都是作为安全生产方针提出的。尽管2002版安法表述为“安全第一、预防为主”，新安法表述为“安全第一、预防为主、综合治理”，安全生产方针由8个字发展为12个字，但是预防为主在安全生产方针中的地位没有变化，都是作为安全生产工作的基本思路提出来的。之所以说新安法突出了预防为主，是因为与2002版安法相比，新安法大幅度增加和充实了隐患排查治理的内容。一是明确要求建立隐患排查治理制度。新安法第三十八条指出：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”二是明确建立事故隐患整改政府挂牌督办制度。第三十八条第二款强调：“县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。”三是进一步明确了事故隐患的处理程序。新安法除了对2002版安法第三十八条进行了修改，明确提出有关负责人应当及时处理相关隐患的要求外，还要求“生产经营单位的安全生产管理人员在检查中发现重大事故隐患，依照前款规定向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时处理”。

　　惨痛的事故教训反复告诫我们，事故源于隐患。落实预防为主的要求，必须在持续不断排查治理安全隐患上下功夫。新安法大幅度增加隐患排查治理条款，无疑为落实预防为主提供了法律保障。

　　标准规制，是预防为主的重要方法论。什么是安全隐患?有缺陷的设备、不规范的行为以及不安全的现场作业环境等无疑都属于隐患的范畴。但是，如何判定某一设备有缺陷、某一行为不规范、某一环境不安全?国内外实践充分证明，标准规制是唯一途径。为此，新安法第四条特别要求“推进安全生产标准化建设”。与2002年版安法相比，尽管第四条只是增加了这么一句话，但是，由于这句话是写在总则里的，就赋予了“安全生产标准化”统领全局的重要地位。所以，新安法在重申第十条有关制定和执行国家或行业标准的要求的同时，把国家标准或行业标准的执行情况纳入检查范围，明显加大了国家或行业标准的强制推行力度。新安法第六十二条明确指出：“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。”

　　通读整部新安法，标准规制的思想贯穿始终，贯穿综合治理的各个层次、各个方面。包括安全评价、事故隐患排查治理、安全执法、安全教育和培训、应急救援以及严重危及安全的工艺、设备淘汰制度等，都离不开标准规制。企业通过标准化建设提升安全保障水平，政府通过制定标准和监督标准执行促使生产经营单位落实安全生产各项保障措施，必将不断开创事故预防的新局面。

　　治理：

　　内理机制，外重法锤

　　如何确保安全生产各项保障措施得到全面落实?新安法给出的答案是：内理机制，外重法锤。

　　内理机制，就是以强化生产经营单位的安全生产主体责任为准绳，以构建完整的安全生产责任链为核心，建立健全安全生产体制机制。新安法第三条明确指出：“强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。”以生产经营单位主体责任为准绳，构建生产经营单位、职工、政府、行业、社会五位一体的工作机制，是新安法在体制机制上的重大创新，也是安全生产体制机制建设的框架。

　　新安法在建立健全安全生产体制机制上，实现了八个方面的创新。

　　一是明确主体责任内涵。新安法第四条指出：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”

　　二是赋予工会安全生产监督权。新安法第七条指出：“工会依法对安全生产工作进行监督。生产经营单位的工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，应当听取工会的意见。”

　　三是明确各级政府对安全生产工作的领导责任。包括必须制定安全生产规划，建立健全安全生产工作协调机制，发挥乡镇政府、街道办事处、开发区管理机构的作用等。

　　四是理顺综合监管与行业监管的关系，明确国务院和县以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门对全国或本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理;有关部门在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理，并统称负有安全生产监督管理职责的部门，体现“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求。

　　五是强化协会的行业自律作用。新安法第十二条明确提出：“有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。”

　　六是强化生产经营单位内部的安全生产工作考核。新安法第十九条要求：“生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。”

　　七是强化生产经营单位的安全生产管理机构和人员的管理职责和职权。为此，新安法专门用第二十二条对安全生产管理机构和人员的七项职责予以明确，用第二十三条对如何确保安全生产管理机构和人员有职有权、依法履职作出规定，明确要求生产经营单位作出涉及安全生产的经营决策应当听取安全生产管理机构和人员的意见并不得对其依法履职进行打击报复。

　　八是引进安全生产保险机制。明确提出“国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险”。

　　外重法锤，就是全面加大对安全生产领域违法、违规、违章、违标、放纵隐患存在等危害职工生命安全的不法行为的打击力度，切实提高违法成本，形成生产经营单位“出不起事故、不敢出事故、主动预防事故”的压力机制，从而确保安全生产各项体制机制和保障措施落到实处，不跑偏、不走调、不落空。

　　新安法第六章规定的处罚力度加大了，这对于生产经营单位及其管理人员是有警示和震慑作用的。一是处罚额度高。比如对事故的处罚，最高可处罚二千万元。二是不仅处罚单位，也处罚个人。最高可处罚其上一年年收入的百分之一百。三是确立了有错必罚原则。大部分罚则不再将限期整改作为前置条件，而是发现违法行为可立即处罚并提出整改要求。四是处罚形式增加，确立了行业终身禁入制度。新安法第九十一条明确提出：“对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。”五是建立了部门联合惩戒制度。其中包括，第六十七条，对生产经营单位拒不执行停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，“可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定”。第七十五条明确，建立安全生产违法行为信息库，“对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构”。

　　愿景：

　　全面落实，增进福祉

　　以人为本、安全发展的立法灵魂，决定了安全生产的价值原则和奋斗目标。安全发展既是安全生产的基本原则、经济发展的基本要求，也是安全生产的努力方向、国民经济的战略目标。随着新安法的贯彻落实，安全发展必然成为我国经济社会发展新常态。而安全发展一旦成为我国经济社会发展新常态，人民群众生命安全将得到充分而有效的保障，人民群众对于安全的需求将得到满足。党的十八届三中全会决定明确指出，全面深化改革，要“以促进社会公正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。当人民群众的生命安全得到保障、安全需求得到满足之时，无疑是人民福祉的显著增进之日。从这个意义上讲，落实新安法，也是落实党的十八届三中全会的精神。我们不仅要从依法治国的高度，从维护人民群众生命安全的高度，还必须从全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化的高度全面贯彻落实新安法。

　　全面落实新安法，必须加强对新安法的学习宣传。新安法对加强安全生产宣传教育提出明确要求。第十一条规定：“各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传，增强全社会的安全生产意识。”第七十四条规定 ：“新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产公益宣传教育的义务，有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。”新安法之所以如此重视安全生产宣传教育，把安全生产宣传教育定义为“公益宣传教育”，是因为只有加强宣传教育，才能使新安法走出“高阁”，走进群众中间，转化为人民群众的社会实践。加强安全生产宣传教育，各级政府和相关部门要发挥主导作用，各主流媒体包括主流网络媒体要发挥主力军作用。要立足家喻户晓、人人力行，创新宣传方式，提高传播效力，切实扩大新安法受众面、覆盖面。

　　全面落实新安法，必须严格执法。法的生命力在于执行，法律的权威也要在执行当中逐步确立。作为新安法的主要行政执法部门，各级安监机构和安监干部，必须把落实新安法作为义不容辞的责任，带头守法、严格执法、铁腕护法。要确立宪法法律至上的思想，不准许任何单位和个人成为不受新安法约束的特权阶层、特殊公民;要坚持以事实为依据、以法律为准绳，只要违反了新安法，不管涉及到谁、什么单位，都必须依法惩处，决不能因人废法、徇私枉法，更不能执法犯法、以身试法。要坚持德治与法治的有机统一，加强安全文化建设，强化安全自律自为，促使更多单位和个人加入到自觉守法的行列。

　　全面落实新安法，必须在完善安全生产法制体系上下功夫。作为安全生产领域的母法，一方面，新安法在一些重大事项上只是指明了方向，如安全发展、五位一体的安全生产工作机制、安全监管部门对安全生产工作实施综合监管等。安全发展的内涵和外延是什么?衡量安全发展的指标有哪些?五位一体各个方面如何分工、内在联系是什么?安全监管部门综合监管的范围是什么?方法有哪些?绩效考核的标准是什么等，都需要进一步细化，给出具体路径。另一方面，新安法在一些重大事项上只是画出了框架，比如罚则中的自由裁量空间、“三同时”制度、黑名单制度、停电停供火工品制度、注册安全工程师制度、淘汰工艺产品目录制度、隐患排查治理制度、标准化建设、安全生产责任险、分类分级监管和年度监督检查计划制度、应急救援制度等，都是框架性规定，必须进行“精整修”，才能成为一座可以提包入住的房屋。

　　新安法的出台，是安全生产法制体系建设的新起点，不是终点，必须在健全法制体系上进一步下大功夫，不足的完善、缺失的补充、与新安法冲突的调整，为强化依法治理提供完备的法律保障。

　　(作者系国家安监总局人事司(宣教办)监察专员)

（杨占科）