修法应正本清源

　　《安全生产法》自2002年出台至今已经10余年，其制定过程如果从上世纪80年代着手起草《劳动保护条例》算起，已长达近20年，可谓历经坎坷。

　　改革开放伊始，刚组建不久的国家劳动总局在走出国门的考察和交流中，深感要扭转我国严峻的安全生产形势，必须加强法制建设。1982年2月6日，国务院发布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，同年2月13日又发布了《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》;在这一年的12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，其中第42条重申：“国家通过各种途径创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”

　　《宪法》的上述条款，是我国劳动安全卫生立法的依据。之后不久，当时的劳动人事部劳动保护局即着手起草《劳动保护条例》(后改为《劳动保护法》)，这是沿用过去前苏联等社会主义国家的叫法。随着我国改革开放，对外交流增多，为与国际接轨，在起草过程中曾先后改称《劳动安全卫生法》《职业安全卫生法》。直至1998年国务院机构改革，原劳动部的“职业卫生监察”职能划归卫生部，国家经贸委安全生产局和随后新组建的国家安全生产监督管理局接手组织起草《职业安全法》，最终随着机构名称改为了《安全生产法》。

　　在起草过程中，随着牵头单位多次变更，折射出了立法指导思想上的某些变化。

　　“安全生产”这个词起源于何时，出处何在已难以考证。但很长一段时间，“安全为了生产、生产必须安全”这一代表性的口号，曾相当流行。后来在劳动部门组织开展的“安全第一，还是生产第一”的大讨论中，由于易产生歧义而弃用了。那次大讨论的实质，其实就是“以人为本，还是以生产为本”，只不过当时中央还没有提出“以人为本”的理念罢了。

　　2011年起，国家安全监管总局开始《安全生产法》修订工作，有专家提出：修法应突出“以人为本”的理念，笔者是十分赞成的。但“以人为本”是一个宽泛的普遍适用的理念，是一个总的原则。具体到每一部法律还应有其特定的立法宗旨和适用范围。笔者认为，这次修法应突出重点，明确立法的宗旨就是“为了防止生产安全事故和职业危害，保障职工(或称劳动者)在生产过程中的安全、健康”。下面就这句话作几点说明。

　　首先，现在的习惯提法是“防止和减少……”。其实“减少”只是最终实现“防止”的一个过程，不提“减少”，体现了一种“零容忍”的态度，似乎更好些。

　　其次，“生产安全事故”，本来是专指在生产过程中发生的安全事故，有别于火灾事故、交通安全事故、质量安全事故、食品安全事故、公众安全事故等。这些年无限扩大其外延，把诸如娱乐场所火灾、交通事故、甚至游园时发生的群众踩踏事故等都包括在“生产安全事故”内，把概念搞混乱了，应该在修法时澄清。

　　第三，对于“生产安全事故”，在不要无限扩大其外延的同时，应关注其内涵。“生产安全事故”除死亡事故外，还应包括重伤、轻伤、职业性中毒等非致命性伤害事故。抓死亡事故固然重要，但相当长一段时间以来，忽视抓非致命性伤害事故则是不应该的，许多非致命性伤害事故所耗费的社会资源及其对社会造成的消极影响，在某种程度上并不亚于死亡事故。现在安全监管部门在这方面，恐怕连一个完整的统计数据都拿不出来。2011年报载，2009年，黑龙江一煤矿发生一起上百人的一氧化碳中毒事故，两年多来，许多受害工人一直无人理睬。煤监局居然查不到事故记录，难道没有死人就不算事故?

　　第四，职业危害不同于生产安全事故。职业危害是一种隐性的渐进式积累过程，其危害后果要滞后较长一段时间才能显现。与生产安全事故不能混为一谈。现在，在许多企业中职业危害相当严重，职业病发病率也居高不下。如果能坚持对职工定期进行体检，按照病症情况及时调换岗位，或许“开胸验肺”那样令人痛心的事情就可以避免。这次修法，应对职业危害因素检测、职工健康管理等职业卫生监管内容，作出一些硬性规定。如果囿于现有《职业病防治法》，而在这次修法时回避这个问题，某些职业卫生监管工作将难于落实。

　　第五，修法应明确《安全生产法》的覆盖范围，就是“保障职工在生产过程中的安全、健康”。“人民群众”的提法太笼统了，范围太大。即使是“职工”，也只能界定为保障其在生产过程中的安全、健康。“职工”在生产过程之外，如旅游、购物中出现的伤害，也不应由《安全生产法》管。

　　要实现上述目的(即立法宗旨)，在修法中除应明确政府部门监管职责，强化企业主体责任外，还应该强调充分发挥工会的监督作用。这也符合我国政府业已批准加入的国际劳工标准中的“三方原则”。

　　至于法的名称，现在对外交往日益频繁，修法时是否可以考虑与国际接轨，改称《职业安全卫生法》呢?总之，不管名称是什么，都不应该把《安全生产法》制定成一部包罗万象，统领全部的保障人民群众生命和财产安全法律的“大法”“母法”。

　　编辑 边 安