对中国改进职业安全健康监察的建议

2010年6月，由国际专家和中国专家组成的调研小组在山东省济南市槐荫区开展调研工作

　　2010年6月，在国际劳工组织与挪威共同开展的“加强劳动监察服务项目”的框架下，国际劳工局与国家安全监管总局合作，就中国的职业安全健康监察状况开展了调研，以改进和加强中国职业安全健康监察服务工作。一个由国际专家和中国专家组成的调研小组(以下简称“调研小组”)在京与有关部门进行座谈，并在山东和宁夏两地开展了调研活动。

　　调研小组的主要任务是：考察中国职业安全健康监察服务的能力，对监察采取预防性方法提供技术建议;提高和加强安全卫生监察的效率和效果的方法;提出加强中国职业安全健康监察制度的建议，特别是关注能力建设。

　　中国近些年的经济快速发展给社会经济带来了许多变化——劳动力迅速从农业转向非农工作，多种就业和用工形式出现，高危行业从境外转到国内、从城镇和沿海地区向农村和内陆转移、中小企业的蓬勃发展以及新技术、新工艺和新材料的不断涌现——这些变化给职业安全健康监察工作带来了极大挑战。调研小组注意到中国政府高度重视依法改进职业安全健康工作，并正在做出努力完善职业安全健康法律法规。这无疑对开展监察工作是至关重要的。

　　目前，20多个省、市已将职业安全健康的行政管理和监督执法(监察)分离开来，建立了专门的执法机构，并开始重视这些机构的能力建设。尽管安全生产管理机构已经延伸到社区，但是基层的监察人员缺乏和执法能力不强的问题有待解决。

　　调研小组也注意到政府各种监察机构之间以及监察机构与社会伙伴之间的协调与合作仍是监察服务所面临的挑战之一。

　　调研小组对改进中国职业安全健康监察工作提出了全面的建议，鉴于篇幅有限，现重点介绍以下几点。

　　需要整体性的方法

　　应当制订一部新的综合性职业安全健康法律，规定用人单位、雇主、雇员，以及作为自然人的第三方的权利和义务，努力消除工作场所对健康和安全不利的因素和条件。此外，应分别出台相应的法律法规来规定执法监察机构的职能和责任，包括在预防、控制职业病危害方面的职能和责任。应强调在工作场所开展职业安全与职业健康一体化的监察与服务。鉴于很多省市均已建立监察执法机构，建议国家安全生产监督管理总局建立专门的“职业安全健康监察局”，制定执法政策、规划，对执法工作进行监督、指导、协调和组织、推动监察机构和人员的能力建设。

　　针对小企业的执法策略

　　国家的法律、法规和标准必须对所有用人单位一视同仁，但是对于面临诸多困境的中小型企业和实力较强的大型用人单位，法律的应用、监督和执行方式可能会有所不同。应采用在大多数工业化国家所采用的一种较好的做法，即借鉴国际上“监察与服务兼用”的做法，考虑采用更策略的执法方法。应当特别关注如何处理目前高风险性工作向小企业转移这一挑战，并建立机制和项目，帮助中小企业改进工作条件，控制职业危害，促进他们的健康、可持续发展，为社会创造更多就业岗位。

　　雇主责任

　　《安全生产法》和《职业病防治法》规定了“生产经营单位主要负责人”的法律责任，但未强调雇主作为自然人和法人的责任。若法律弱化雇主责任，允许由很多不同的人承担，这会给执法机构带来巨大的负担，不利于落实“企业主体责任”，更严格地说是“雇主主体责任”。法律框架不应该给雇主留下任何将其民事责任或者刑事责任推卸给任何其他机构和其他人的空间。应该将单位法人，作为“自然人”在伤害预防和控制方面的责任纳入法律。

　　危险识别、风险评估与控制的系统性方法

　　作为对现有法规的补充，应当考虑依照国际上的最佳实践和国际劳工组织职业安全健康管理体系指南，在职业安全健康法律中，应明确雇主在持续开展危险源辨识、风险评估和风险控制的法律责任和应遵循的理念与方法。此外，还应当考虑发挥各级职业安全健康监察员在执法中就此向雇主宣传、建议和监督的作用。

　　监察员的责任

　　职业安全健康监察方面的法律或法规应当包括监察员可能采取的所有行动，以及监察员在何种情况下可以采取哪种行动。监察员必须正确履行其职责，而雇主不能将其责任转嫁给监察员。此外，应培训监察员学习如何使用他们的自由裁量权(国际劳工组织《1947年劳动监察公约》规定：应由劳动监察员酌定是否发出警告和劝诫或建议起诉)。

　　监察员的资质和能力建设

　　解决职业安全健康问题复杂性的一个可能且十分有效的应对方式是，在每个安全生产监督管理局的监察队伍中，配备较高资质的监察员。合格的安全工程师、职业病医生、工业卫生专家，以及社会工作学者和社会心理专家，应当在所有监察员中占相当的比例。

　　另一个建议是，建立监察员资质技术职称制度。该制度有利于监察员的专业化、职业化发展，满足对高风险的企业开展监察的需要。监察员的技术资质是促进和保持监察队伍行动的独立性以及不同行政级别的职业安全健康监察队伍行动一致性的关键因素。

　　职业安全健康监察的现代化

　　职业安全健康监察员的主要任务是按照监察计划和工作需要到企业开展日常监察服务。监察员每年监察企业的数量一般是衡量其绩效的标准，但无论标准定得高与低，在现有条件下，一名监察员一年当中最多能够服务的企业数量也是有限的。另外，法律要求两名监察员要同时执法以及其它监察手段的限制，比如是否配备足够的交通工具，也会影响对企业开展监察服务的数量。因此，必须要依靠现代化的信息网络技术，建立企业信息数据库，帮助确定优先干预的企业和行业，实现监察工作流程的信息化、标准化和规范化，以提高效率和监察效果。

　　与雇主组织、工会和其它社会组织建立伙伴关系

　　应促进安全监管与监察机构、雇主组织及工会组织之间的合作，形成正式的协商与合作机制。职业安全健康监察员应与企业工会劳动保护监督员、企业员工，以及员工代表会面，邀请他们参加每一次现场检查，并听取他们的意见。监察机构还要与研究机构、非政府组织、媒体和其它相关机构广泛开展合作，宣传法律法规，推广守法最佳实践，树立严格执法、执法为民的社会形象。

　　编辑 宁 远