国际劳动监察的发展历程与可借鉴经验

2011年6月1日，第100届国际劳工大会在瑞士日内瓦举行

　　劳动监察是劳动行政体系中的重要支柱，是一种实现良性治理和国家经济与社会协调发展的手段。劳动监察通过预防劳动剥削和工伤，保护工人免受歧视、不公平待遇，改善工人工作条件和环境，为国家发展作出了贡献。

　　劳动监察一方面能监督法律法规的执行，尤其在保障工人权利方面，不仅限于工作条件和职业卫生安全。另一方面，劳动监察能提供信息咨询和培训服务。它的双重职能表明，劳动监察制度对于劳动世界至关重要，可成为有效解决诸多劳动问题的重要手段。

发展历程

　　如果将1833年英国政府聘任4个监察员作为国际上开展劳动监察业务的开始，那么，2013年劳动监察制度将迎来180周年。中国政府在1993年也引入了劳动监察制度，2013年将迎来20周年。

　　自国际劳工组织成立以来，劳动监察即成为制定国际劳工标准(包括公约和建议书)的内容，并在1919年《凡尔赛和约》以及《国际劳工组织章程》中有所提及。除了这些纲领性文件之外，国际劳工组织多年来还通过了很多法律文书，一些是专门关于劳动监察系统的组织与职能，另一些则是不同领域和行业劳动监察的法律地位，特别是其在预防劳动违法行为方面的作用。

　　国际劳工标准基本上反映了成员国在劳动立法、劳动监察实践方面走过的历程。劳动监察一直是国际劳工组织从其1919年成立以来的重要工作，关于劳动监察的一个比较全面的建议书是1923年通过的《1923年劳动监察建议书》(第20号)。在此基础上，1947年国际劳工组织通过了第81号《工商业劳动监察公约》(简称《1947年劳动监察公约》)，为成员国劳动监察服务的发展提供了一个迄今为止仍具广泛指导意义的国际标准，是国际劳工组织指定的四个治理性公约之一。该公约明确了劳动监察的3个职能：确保执行有关工作条件和在岗工人保护的法律规定，如工时、安全、卫生和福利等;向雇主和工人提供有关遵守法律要求的技术信息和咨询;向主管当局通告现有法律法规存在的缺陷和弊端。该公约第12、13条规定了劳动监察员的自由进入工作场所履行监察工作的权力和执法权力;第15条明确了监察员在行使这些权力时要保持独立和公正。

　　1969年，国际劳工组织通过了《(农业)劳动监察公约》(简称《1969年(农业)劳动监察公约》)。这项公约涉及农业领域的劳动监察，重点是保护青年劳动者和处理童工劳动问题。《1947年劳动监察公约》和《1969年(农业)劳动监察公约》及其建议书，为不同国情的劳动监察制度的发展奠定了基础。

　　1995年的《1947年劳动监察公约》议定书又将该公约的应用范围扩展到非商业工作场所，包括各类未纳入工业和商业范畴的工作场所。由此可以看出，劳动监察工作从其范围和内容来看，是在不断地进行扩展和完善。

　　《1981年职业安全和卫生公约》(第155号)规定，应由一个完整和适当的监察系统，保证贯彻执行职业安全卫生法律法规，并强调了国家职业安全卫生政策和综合性方法的重要性。《2006年促进职业安全与卫生框架公约》也强调了监察制度，对确保国家职业安全卫生法律法规得到遵守的重要性。

　　2008年6月，国际劳动监察协会(IALI)通过了《全球劳动监察诚信准则》，目的是通过诚实、承诺、响应和良治，提高劳动监察人员的专业素质。该准则呼吁劳动监察机构为劳动监察员营造一个有利环境，使监察员能遵守和实施准则中的价值观和标准，为建立一个有威信和专业的劳动监察体系奠定基础。

　　2009年3月31日，国际劳工组织成立了劳动行政和劳动监察司，并于当年4月启动了“劳动行政和劳动监察计划”。该计划通过开展技术援助和技术合作项目，帮助成员国在改善工作条件、保证遵守劳动法律、预防和处理劳动争议、促进三方机制等方面发挥关键作用。“劳动行政和劳动监察计划”主要是动员整个国际劳工局的专家资源，通过不同技术部门和地区间的网络化协调工作，向国际劳工组织三方成员提供支持。

2011年6月1日，国际劳工组织前总干事胡安·索马维亚在第100届国际劳工大会开幕式致辞

　　面对不断变化中的劳动世界，国际劳工组织经常结合劳动监察公约的履约情况，就全球劳动行政和劳动监察的发展趋势和面临的挑战进行回顾和展望。2011年第100届国际劳工大会就此议题进行了广泛讨论和磋商，制定了当前全球经济持续低迷形势下开展劳动监察工作的战略和行动计划。该战略和计划强调在应对全球化和金融危机过程中，加强劳动行政能力建设的重要性，通过制定和执行劳动政策，实施国际劳工组织的《体面劳动议程》;强化并建成现代、高效、拥有充分执法和促进守法机制的劳动监察机构;建立健全劳动行政法律和制度框架，包括就业服务和劳动监察体系;确保处理社会事务和政策的不同部门、机构之间的有效协调;促进国际劳工组织相关国际劳工标准的实施;确保工人和雇主组织对劳动行政和监察制度的发展进行参与和咨询。目前，许多国家将劳动监察列为“体面劳动国别计划”(国际劳工组织在国家层面上的综合行动框架)的重点行动领域。

　　鉴于对劳动监察技术培训材料的迫切需要，国际劳工组织帮助成员国完善了针对劳动监察员的培训课程。利用挪威政府资助的“提高劳动监察有效性”项目，2010 年，“劳动行政与劳动监察计划”和国际劳工组织都灵培训中心共同开发了“劳动监察模块式培训手册”，内容涉及劳动监察原则、政策、战略及实践工具和方法等。

典型经验

　　加强监察机构和监察员的能力建设，是国际劳工组织“劳动行政与劳动监察计划”的一项重要工作。一些国家已经采取措施，加强劳动监察员应对不断变化的工作场所危害的能力。如：澳大利亚已经将战略性劳动监察和执法，确定为国家职业安全卫生战略中的重要组成部分。法国于2005年通过了一项职业卫生行动计划，以培训职业安全卫生领域的监察员。2007年11月，意大利为劳动监察员开展了一项新的职业安全卫生战略培训计划。英国的职业安全卫生战略及其监察工作的重点放在农业、建筑业和卫生服务等行业，尤其关注高处坠落、工作场所交通、肌肉-骨骼紊乱问题和与工作相关的压力。一些非洲国家的监察机构将策略性劳动监察方法融入到全面的的职业安全卫生和艾滋病病毒/艾滋病战略的行动计划当中。

　　近年来，劳动监察开始关注监察执法的法律效力和执行力，视案件的严重程度，提出整改建议甚至进行处罚。根据《1947年劳动监察公约》第13 条和《1969年(农业)劳动监察公约》第18 条的规定，许多国家的劳动监察员可以采取措施，例如暂停生产过程，甚至在对工人健康或安全有紧迫危险的情况下关闭工厂。2010年1月21日，萨尔瓦多颁布了《工作场所风险预防法》，赋予职业安全与卫生监察员处罚权。更多的国家把工作重点放在预防上，如：越南劳动监察局在工作场所组织了“全国职业安全与卫生周”活动，提高公众的防范意识并对监察员进行培训。多数非洲国家也采用职业安全与卫生预防方法，改进职业安全与卫生工作。以雇主和劳动监察员合作实施的行动项目为基础，正在形成新的预防战略。这种合作方式有利于强化雇主的关爱和主体责任，同时减少职业安全与卫生问题的发生。

　　考虑到影响劳动者健康的新因素不断出现，劳动监察机构开始重新思考新的的劳动监察方式。监察员越来越多地直接参与工作场所预防风险战略，通过加强工作场所的直接监察和咨询活动，监察员能及时发现问题并预测违法风险，从而给雇主提出控制风险的守法建议。这是一种新型且更为系统化的模式，其基础是强化雇主在控制新的职业安全与卫生风险的管理责任和体系化的预防理念。为了使监察员更好地发挥这一新作用，并进一步扩大监察服务覆盖范围，美国职业安全健康局所属的执法计划局使用信息技术发布和强化实施全国职业安全与卫生标准的指导准则。它们以指南或解释的形式提供信息，阐明安全卫生监督官员应当如何执行标准，以及雇主应怎样遵守这些标准。英国卫生与安全执行局通过宣传册和网站的形式，在“当安全卫生监察员打来电话时怎么办”的标题下发布信息。比利时劳动监察机构也加强了对执法工作的技术和信息支持，并将处罚作为最后的手段。

　　虽然风险评估与控制是企业的责任，但劳动监察机构往往可以提供直接的支持，这种直接参与的工作方式在工业化国家很普遍。很多国家的监察机构都基于风险及国家或行业的职业安全与卫生规定，制定实地监察计划。例如，在西班牙的“PREVEA 计划”中，监察员就参与了风险评估。该计划针对不超过50个雇员的企业，在自愿的基础上，由监察员向其提供支持和职业安全与卫生技术建议。作为前提条件，企业必须在其内部工人代表的积极参与下，制定预防行动计划，以改善工作场所的安全与卫生条件。如果计划得以执行，只要实现了职业安全与卫生目标，且未发生严重伤亡事故或职业病，企业就可以免于监察。挪威则对所有国有和私有企业实施一项强制性内部标准管控制度，要求它们开展预防活动，监察方式也由实地针对违法细节的监察转变为系统性守法策略的监察。

　　劳动监察人员正以积极主动和创造性的方式利用网络完成本职工作。从斐济、越南、到波兰、罗马尼亚、乌克兰、再到英国、法国和比利时等越来越多的国家，通过现代化的网络技术就工作安全和职业卫生立法和标准的内容和要求以及守法方式向雇主和工人提供信息和建议。监察工作的信息网络化也提高了监察工作的规范化、标准化和专业化，从而提高了监察的效率和效果。欧洲范围的执法系统是由西班牙劳动和社会保障监察署主导、欧盟资助的区域性网络系统，旨在建立一个覆盖欧洲，用于交换信息、核实法规文件、整改执行、追溯制裁并加强各国劳动监察机构的合作和相互协助。该系统通过建立一个更安全、更快捷用户友好型的在线互动平台，整合了区域内此前非正式的内部网络系统。因此，通过加快劳动监察现代化步伐，不断提高监察的效率和效果是当今全球劳动监察发展的方向和趋势。

　　编辑 宁 远