“将好的方针政策法制化”

　　“《安全生产法》已经由过去经济法的范畴提高到社会管理法的范畴，安全生产工作也已提升到维护社会稳定的重要位置。《安全生产法》要真正体现以人为本，科学发展，安全发展。”在谈到《安全生产法》修正的原因时，国家安全监管总局政法司副司长邬燕云如是说。

　　谈到《安全生产法》修正要达到哪些目的，邬燕云概括说，就是要对原法律中比较原则的规定进行细化，增加可操作性，对难以执行的地方进行补充完善，同时将近年来安全生产工作中的一些好的、行之有效的经验做法以及方针政策等进行制度化、法定化，通过法律的形式加以明确和规范，使各级政府、企业、中介机构、从业人员在安全生产工作中都有法可依。

　　《安全生产法》修正原因和目的都已讲清楚，具体细节在《安全生产法》中如何体现的呢?邬燕云对照《安全生产法》修正案的征求意见稿。

高危行业趋完善

　　“这次《安全生产法》修正案的征求意见稿中，将冶金、轨道交通运营、危化品运输企业纳入高危企业的范畴，要求这些企业同矿山、建筑施工、危化品生产、经营、储存企业一样，设立安全生产机构或者配备专职安全生产管理人员。这一条款是根据近几年来安全生产出现的新问题进行补充完善的。”邬燕云说，“这是对高危企业加强安全管理提出明确要求，补充一点重要信息是从业人员在300人以下的，可以委托注册安全工程师提供安全生产管理服务。当然，注册安全工程师的管理办法由国务院安全生产监督管理部门和人力资源社会保障部门共同制定。”

　　为加强建设项目安全管理，预防和减少生产安全事故，国家安全监管总局根据有关法律法规并结合《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》等要求，制定过《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》。邬燕云分析说，这次《安全生产法》修正案的征求意见稿中，对“三同时”制度做了进一步完善，不仅是矿山、冶金、危化品生产、储存建设项目，其他安全风险较大的建设项目，也需进行安全条件论证，并且经具有国家规定资质的机构进行的安全预评价才有效。除矿山、冶金等高危企业的建设项目继续执行现行的安全设施设计审查和竣工验收外，同时在安全风险较大的建设项目安全设施设计、竣工验收环节，增加了安全生产监督管理部门或者其他部门进行抽查的条款，加大安全督察的力度。从建设项目的安全预评价到安全设施的设计、施工、竣工，相当于形成“四道关口”，提升“三同时”制度的法律效力。

　　邬燕云还指出，根据近几年安全生产领域出现的新的事故倾向，《安全生产法》修正案的征求意见稿中将危险作业的范围由过去的爆破、吊装扩展到地下挖掘、临近高压输电线路或油气管道作业和其他类别，其他危险作业通过目录形式加以规定，具体目录由国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门确定，既增加可操作性，又便于及时调整补充。对于危险作业，企业要安排专人进行现场安全管理。此外，将近几年国家推进的事故隐患排查治理制度、安全生产标准化建设等有效促进安全生产工作的手段在《安全生产法》修正案中加以明确，督促企业落实安全生产的主体责任，达到“预防为主”的目的。

热点问题有规范

　　“安全生产费用”在《安全生产法》修正案的征求意见稿中首次被明确提出，邬燕云介绍说，这是从法律层面强调企业要重视安全生产投入，让企业有章可循。《安全生产法》对安全投入作出原则性的规范，具体实施办法可见国家安全监管总局2012年2月出台的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，里面详细规定了企业应该如何提取、使用安全费用，解决很多企业保障安全生产投入的问题。

　　《安全生产法》修正案的征求意见稿中新增一条关于“安全生产责任保险”的规定。对此，邬燕云解释说，国家安全监管总局倡导在高危行业推行“安全生产责任保险”，以用于赔偿因生产安全事故造成的第三方伤害、死亡事故，如外来人员、穿过人员，或生产安全事故抢险救援、事故调查等。因为本单位的员工若出事故，有工伤保险等社会保障系统按程序解决，而第三方人员就比较麻烦，让企业参加安全生产责任保险则可降低这方面的风险。邬燕云还举例说，河南、湖南有一些小的烟花爆竹企业，往往一出事故，整个企业没人承担救援、抢险、事故处理等工作，需要政府垫资处理，如果造成周围群众的伤亡，更无法承担相应赔偿。如果参加安全生产责任保险，风险就容易控制些。就好比财产保险一样，若家里着火什么都没有了，之前加入财产保险，就会有保险机构给赔偿。邬燕云又说，对这个问题还存在不同看法，专家之间有争议，有的认为安全生产责任保险属于商业险，不宜纳入法律强制实行，有的认为安全生产责任保险仅在局部地区试点，不宜法律明确，但是从降低高危行业安全生产风险的角度考虑，这项制度还是很好的，最起码可以朝这个方向引导。

　　劳务派遣用工形式在近些年越来越普遍，许多企业为节约用工成本纷纷采用这一形式，随之而出现一些高危行业岗位劳务派遣工人的工伤或其他事故。邬燕云说，抛开同工不同酬的问题，单从安全角度讲，很多从事风险岗位的劳务派遣工人没有经过基本的安全培训，不懂安全知识，不熟悉操作技能，用工企业没有进行安全培训，劳务派遣公司也没有能力进行安全培训，就容易发生事故。针对这些情况，《安全生产法》修正案的征求意见稿中也做出相应规定，即被派遣劳动者享有和从业人员同样的权利、义务。《安全生产法》作为基础法，对劳务派遣用工作出原则性规范，也便于与地方安全生产条例相衔接。邬燕云认为，《北京市安全生产条例》对劳务派遣用工作了较好的规定，要求劳务派遣单位应当对劳务派遣人员进行必要的安全生产教育和培训;用工单位应当对劳务派遣人员进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。这样明确派遣公司和用工企业双方的职责，有利于保障劳务派遣人员的安全。

安全监管增手段

　　保障安全生产，企业负有主体责任，政府负有监管责任。如果企业不能很好地履行自己的主体责任，就需要政府动用监管手段了。“安全生产的监督管理这部分基本上没有太大变化，主要是增加强制措施。”邬燕云说道。

　　邬燕云所说的强制措施，是指对存在重大生产安全事故隐患的企业，安全监管部门要求其停产停业、停止施工、停止使用而拒不执行的，安全监管部门可以通知有关部门对企业停止供应电力、水、火工品等。邬燕云介绍说：“过去，安全监管执法部门检查到企业存在事故隐患，让企业停产，它不停;让企业整改，它不改;提请人民法院进行强制执行，又有相应的程序和时间，其他就没有什么硬的措施去督促企业必须完成隐患治理。现在以法律的形式规定可以采取这些强制措施，也是为了避免隐患发展为事故。”有人会说，“一停电，企业更容易发生事故了。”对此，邬燕云解释说，停电、停水都是在不造成事故、不影响居民生活的前提下进行的。

　　《安全生产法》修正案的征求意见稿中还增加一条关于安全监管手段的条款，即安全监管部门应当建立安全生产违法行为信息系统，记录生产经营单位的安全生产违法行为;对违法行为情节严重的生产经营单位，可以向社会公示。邬燕云介绍说，这就是经常讲的“黑名单”制度，安全生产监督部门对违法企业进行记录，以向社会公示的形式促进其整改，当然不是所有的违法行为都曝光，那不利于企业改进，对企业发展也不利，而是像法律中规定的，情节严重的、屡教不改的才进行曝光。

应急救援留衔接

　　近几年，随着安全生产工作的加强，应急救援作为安全生产工作的重要组成部分，也越来越受到重视。“应急救援的内容是这次《安全生产法》修正的重点内容之一。”邬燕云强调说。

　　邬燕云分析有3方面的因素。第一，2002年制定《安全生产法》的时候，对于应急救援的规定只有两条，这次修正将近几年来国家对应急救援建设的措施做法都吸纳进来，比如建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统、在重点行业领域建立应急救援基地和应急救援队伍、企业制定应急预案等。通过增加相应条款，从法律层面明确应急救援的重要性。第二，由于《安全生产应急管理条例》在短期内难以出台，借《安全生产法》修正对应急救援部分作出相应的规定，与将来制定《安全生产应急管理条例》进行衔接。第三，尽管国家制定了《突发事件应对法》，它是一部全面的法律，但是安全生产领域的应急救援还没有相应的具体规定，所以这次《安全生产法》中应急救援内容的修正也是为了强调安全生产领域的应急救援该如何落实。

法律约束加力度

　　《安全生产法》修正案的征求意见稿中对企业违法或安全监管部门执法不严都加大了惩处力度。有的专家在研讨中曾提出说，国外对安全生产的违法处置没这么严重。对此，邬燕云解释说，目前我国还处于工业化、城镇化的进程中，生产安全事故较多，还必须靠法律强制约束，依法治安。国外的处罚有的地方没有这么重，是因为国外企业的安全主体责任比较明确，企业的安全主体意识比较强，企业能够非常自觉地遵守法规要求。相对而言，我国现在还没有达到那个阶段，需要靠法律强制执行。

　　此外，现阶段我国还存在有些安全监管部门执法不严、不规范的问题，因此，《安全生产法》修正中，对安全监管部门的法律责任也做进一步的完善和明确，让执法部门清楚自己的职责，真正做到有法必依。邬燕云认为，处罚力度加大些，是与当前的经济形势相吻合的。

　　最后，邬燕云说，这是对《安全生产法》修正案的征求意见稿中有关问题的初步看法，仅是个人意见。目前，《安全生产法》还在进行研究修改中，有关条款还会进行调整，相信会修改得更加完善，更具有操作性。

　　编辑 郑 君