利剑在握 尚需研磨

从2002年酝酿，2003年上报到国务院审议，到2007年4月9日颁布，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《条例》)四年磨一剑。《条例》不仅规范了我们的事故报告和调查处理工作，落实了事故责任追究制度，而且与近年来颁布的一系列安全生产法律法规一起，织就了一张严密的法网。2007年4月28日，国家安全监管部门召开了《条例》学习贯彻座谈会，与会的部委领导、地方代表及相关法学专家，围绕《条例》中的一些条款和所涉及的问题，从理论高度和实践层面，阐述了贯彻实施《条例》时尚需要注意的一些事项，为我们今后的事故报告和调查工作提供了借鉴。

孙怀新 监察部执法监察司副司长

《条例》是适应安全生产面临的新形势、新情况，在总结经验的基础上出台的，其对事故的报告、调查、处理应当遵循的基本原则、基本程序、具体内容和相关要求都作出了比较明确、具体的规定，对我们检察机关依法开展行政检察，规范检察机关事故调查处理工作，提供了制度保障。
《条例》根据“政府统一领导、分级负责”的原则，强调和规定了各级政府对加强安全生产的领导职责，特别是强调了地方各级政府的责任；《条例》对事故的迟报、漏报、谎报、瞒报也作了规定，既写明了禁止性条款，又对违法情形及如何处理作了具体规定；《条例》还规定了地方政府或者有关部门如果故意拖延或者是拒绝落实经过批复的对事故责任人的处理意见，检察机关要追究有关责任人员的责任。我们感觉到这些规定所涉及到的具体问题，都是在以往的实践当中遇到的，而且在执行过程当中不太好把握的，所以《条例》的施行，将会对我们检察机关开展工作提供有力的法律保障。

张要波 国务院法制办工交司处长

贯彻实施这个《条例》还有需要注意的问题。
一是事故的分级问题，《条例》现在将事故分成特别重大、重大、较大、一般四级，这和以前的做法不完全一样。《条例》自6月1日实施以后，我们在事故分级的时候要相应地调整过来。
二是地方政府的责任更重了，原来我们的事故报告和调查处理规定得比较多的是主管部门，现在明确了地方政府且以地方政府为主，特别是明确规定了事故报告的时限、调查的时限、批复的时限，这对政府相关工作是一个新的挑战。
三是我们还应该不断地探索事故调查组内部的工作规则，比如说对事故的原因分析，事故后的责任处理建议，不能够形成一致意见的时候怎么办？是按参加调查组的个人数表决呢，还是由参加的单位数表决？还需要进一步的探索。另外，比如说检察院、公安部等行政执法要求是独立检察、独立侦查、独立办案，调查组又要统一行使调查职权，这个又怎么协调配合？这些问题需要我们进一步地探索。
再一个是《条例》加大了处罚力度，特别是罚款额最高已经达到了500万元，这在我们当前的国情下非常必要，大家现在也非常关心这个事情，但是处罚也好，追究责任也好，恐怕不是最终的目的。我们在安监部门工作的一些同志就反映，说是辛辛苦苦搞安全监察工作，最后还落了个处分，心里感到有点儿凉。所以一方面要继续严格责任追究，另一方面要按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，对有失职渎职情形或者负有领导责任的人员，还是要掌握好这个界限。另外，安监部门在落实《条例》的时候，既要严格按照《条例》规定，该处罚的严格依法处罚，更要侧重整改措施的落实，特别是总结事故经验教训，举一反三，来推动我们安全生产日常管理工作，完善预防事故的各种措施。
针对意见不统一遇到的签字问题，李毅中指出，过去是有这个情况，有的是不签，有的是签了以后附加个意见，这都是负责任的表现，总局将就此问题研究解决。

汤 淳 全总劳动保护部处长

《条例》把国家原来在这方面的几个规章统一到一个标准的法规里头，比过去有了很大的进步。
一个是相应的政府职责得到了明确，工作时限、工作程序、事故等级更加清晰，事故调查处理的标准，也随着现在的经济基础作了调整，加大了处罚力度，同时，很多问题在规定上也确确实实更加科学。例如重伤的问题，原来很多事故的处理里头对于这一项并没有明确的规定，每年我们全国的事故统计报告里面也没有具体的重伤数据。这一次《条例》已经为我们做出了一个很好地开端，我们希望关于重伤的事故统计、报告、以及相应的调查，今后能够得到更规范的贯彻和执行。因为重伤事故，有时候造成的损失和痛苦，并不比死亡事故轻，它可以使一个人完全丧失劳动能力，造成终身的痛苦，这个问题需要我们高度重视。
另外，我们原来一直有一个建议，希望政府主管部门在事故行政责任追究上，能不能制定一个统一的标准，因为现在在事故调查处理中有一个情况，就是情节、损失大致相同的事故，在不同的地域，处分的轻重程度差别有时候比较大。国家层面调查的还相对好一点儿，国家层面以下的事故调查处理，在不同地域，有时候情节、损失差不多，但是它处分的轻重程度有较大差异。
针对重伤统计问题，李毅中表示这是统计的缺陷，今后将予以完善。

宋寒松 最高人民检察院渎职厅副厅长

这些年我们不断地加大打击力度，对重大责任事故，重大生产安全事故，包括《刑法修正案(六)》提出的新的罪名，我们查处了不少案件。但从现在看来，确实还存在一些问题，主要是刑事处理偏轻，司法机关办案效率比较低，处理时间偏长。这就使得法律的震慑作用受到削弱。这些问题的存在，更多的、更主要的是地方和部门保护主义在作祟！比方说查别的地方的腐败，查别的地方的生产安全事故，大家都双手赞成，非常拥护。但是查到自己这个地方的时候，那就要说道说道！这种现象不少，包括在一些部门有一定的普遍性。所以，还是要加强宣传，人们的认识提高了，安全生产工作才能引起更高的重视，对事故的处理和责任追究才能够落到实处。
二是检察机关还要发现和查处在重大责任事故背后的渎职、失职和贪污受贿等职务犯罪案件。从以往查处的情况看，很多事故的背后往往与国家机关工作人员的失职、渎职和其他的职务犯罪相关联，比较严重的是有些国家机关工作人员甚至与那些非法矿主相互勾结，充当保护伞。这种现象存在的程度相对来讲还是比较大的，比较普遍的，已经成为造成一些事故发生的一个重要原因。检察机关今后将会进一步加大查处力度。最近，我们针对监察部、最高人民检察院、安全监管总局联合下发的《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，正在起草一个具体的实施办法。该处罚的，不管是刑事责任也好，行政责任也好，我们将坚定不移地去追究。

裴先鼎 最高人民法院刑二厅副厅长

《条例》把事故分成了特别重大、重大、较大和一般四级，在宣传、贯彻这个《条例》的时候，需要特别注意和《刑法修正案(六)》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(简称“两高司法解释”)里面规定的定罪的起刑点相区别。因为《刑法修正案(六)》，还有两高司法解释里明确讲到，发生重大伤亡事故以后，要追究刑事责任，这里所指的重大伤亡事故和《条例》里头事故分级的重大事故是完全不同的两个概念。在讨论两高司法解释的时候，对于起刑点究竟怎么定，争得很激烈，最后，定了那么一个杠杠——定罪的起刑点实际上对应的是《条例》里面的一般事故那一档，这个要区分开来，免得引起理解上的混乱。
李毅中为此指出：《条例》里边的重大事故是基于“政府负责，分级处理”而定，特指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤等情形的那一档，而《刑法修正案(六)》和两高的司法解释里边所指的重大伤亡事故，概指造成死亡1人以上，或者重伤3人以上的；或者造成直接经济损失100万元以上的，就要按照重大伤亡事故或者其他严重后果来追究刑事责任，而不只是行政罚款或行政处罚，是要判刑的，这体现了我们用严刑厉法来重典治乱。

于 安 清华大学法学院教授

在目前来看，重大事故、生产责任事故，是一个严重的社会问题。像这种事故的责任处理，在整个法律体系和理论上应该有一个历史类型的分类问题，我的主张是安全生产事故属于社会行政法调解的一个范畴，而不是简单的维持秩序，也不是简单地处理生产者与职工之间的关系。
还有一个建议，刑法对造成的社会危害下了两句定义：第一，人员伤亡；第二，其他严重后果。现在我们这个《条例》比较窄，一个是讲人身伤亡，一个是经济损失，当然这两条现在很迫切，回应了社会的需求，但是怎么跟这个刑事法律以及重大安全事故给社会造成的危害的种类相统一，以后还要研究。比如载有易燃易爆物品的机动车辆在一个桥梁当中抛锚了，除了对这个桥梁本身造成的危害，它对周围居民也是有一个威胁，这用直接财产损失很难测量。所以，像这样的事情以后应该怎么办，在整个大的制度安排上还可以考虑得再细一点。
再一个是事故报告，《条例》强调的是有关人员、管理机构，实际上很难定义有关人员，可以考虑在现场的任何知情人员都有义务来报告。

梁云祥 山西煤监局副局长兼纪检组组长

在学习贯彻这个《条例》的过程中，我们根据事故调查实际工作情况，觉得有几个具体问题还需要明确。
一是关于事故调查批复的主体问题。《条例》第四十五条规定：“特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定”。2000年12月1日国务院施行的296号令，也就是《煤矿安全监察条例》，其中第十八条规定：“煤矿发生伤亡事故的，由煤矿安全监察机构负责组织调查处理……。”那么，按照后法大于前法的原则，《条例》的颁布执行，会不会影响到296号令对于煤矿事故调查的主体地位？因为整个《条例》没有具体点到这个事儿，我们天天又在操作，所以希望尽快出台煤矿事故报告和调查处理的细则，以免在调查主体上造成一些模糊的认识。同时对煤矿事故调查和分级批复进行细化，以便操作执行。
二是《条例》第二十二条对事故调查组成单位进行了具体规定，那么，在事故调查中涉及到煤矿越层越界的时候，国土资源部门是不是也应该算作调查组成员单位？过去，我们在事故抢险过程中已经明显发现越层越界的，就征得政府同意把国土资源部门吸收进来了，而在事故抢险中没有发现越层越界的，就没有叫国土资源部门参加，事故调查以后经过井下实测才发现越层越界的，中途也没有邀请国土资源部门参加。《条例》第二十二条当中没有明确这类事情，那以后在调查这类事故时，是否有个统一的说法？
三是新的《条例》里规定由县级政府组成有关部门或委托事故发生单位，对没有造成伤亡的一般事故进行调查，但对这种事故调查的责任处理和行政处罚没有后话，也就是没有具体的内容，我们感觉到在调查过程中这可能也是个扯皮的问题。
李毅中为此指出：关于事故调查主体问题，《条例》并没有否定296号令，还是按照第四十五条规定，296号令仍然是执行的；至于遇到超层越界，这属于矿权方面的问题，《条例》第二十二条明确了“负有安全生产监督管理职责的有关部门”，里头已经涵盖了，如果是建筑事故，那要请建设厅参加；交通事故，要请交通厅参加；要是矿权方面的，当然要请国土资源厅参加。至于其他的问题，总局将在下一步研究解决。

王新国 河北安监局法规处处长

《条例》非常有亮点，我们看了以后也非常受鼓舞，但我们在日常的工作当中也存在着一些问题，建议国家安全监管总局和相关部门能在这个《条例》的基础上，尽快出台一些配套的法规，将有些内容加以明确。
一是伤亡人数的认定，如果人在事故中已经死掉了还好说，关键是那些重伤和轻伤的数字的认定以什么为准？如果走劳动部门伤残鉴定这个途径，不仅时间拖得太长，而且手续繁杂。河北省现在新出台了一个政府令，《安全生产违法行为行政处罚规定》，规定事故伤亡人数的认定以政府批复的事故调查报告认定的数据为准，这样就保证了事故调查的时效性。但这样一来，人家认为我们这个不科学，特别是事故的行政处罚又是按事故的伤亡人数来作出决定的。所以说，假如国家层面能有一个相关的规定，将更有利于对事故的行政处罚。
另一个是行政责任追究的问题，也是我们基层安监部门十分关心的一个事情。我们非常希望对事故行政责任的认定有一个更加科学的、可操作的、具体的界定范围，现在确实存在着对安全监管部门行政责任追究扩大化的倾向，影响了大家的积极性。我们接触的一些基层同志讲，只要一出事故，相关责任追究部门就首先问你，来过这个企业没有？基层监管部门的同志回答时都是战战兢兢的。如果说没有来，他会说你失职，你不来，让它出事故了；如果说来了，他会说你渎职，你来了还让它出了事儿。这样就进入了一个怪圈，导致安监部门的同志非常害怕，这对大家工作的积极性的冲击不可小觑。所以，我们感觉到应当回归到《安全生产法》所规定的原则上去。我们迫切地建议能够有这样一个具体的界定，就是说监管部门在做到什么样的情况后监管责任就算尽到了，什么样的情况时你过了那个“红线”。这样更有利于提高执法队伍的积极性，更有利于推动他们大胆地监管执法。
还有一个问题，如何能够把合法生产经营企业发生的生产安全事故的调查处理与非法生产经营企业发生的生产安全事故的调查处理区分开？基层问得最多的一件事就是对于非法生产的处理，由谁牵头处理？因为是非法生产，没有任何资质和证照，那么它只要发生了事故，肯定就是犯罪，就有主观故意。应该通过刑法来毫不留情地追究他的刑事责任，而不能定位到我们正常的生产经营单位发生事故的范围当中。如果能够把这个界定清楚，将更有利于理顺我们的监管和事故调查处理工作。

李毅中 国家安全监管总局局长

《条例》的出台，是我们贯彻依法治安、重典治乱，建立规范的安全生产法制秩序的一个重大的举措。
《条例》有4个特点。一是确立了事故报告和调查处理工作原则是“政府领导、分级负责”。 所谓守土有责，保一方平安，《条例》不仅加重了我们行政首长的责任，同时也赋予了他权力。二是明确了事故调查处理“四不放过”的原则。事故原因要水落石出，可惜我们很多事故第一个就放过了，时过境迁，不了了之，或者最后弄个虚无缥缈的原因，所以，相似的事故、同类的事故，在一个地区、一个单位重复地发生，这就是用生命和鲜血换来的教训。三是《条例》加大了责任追究和处罚的力度，体现了依法治安、重典治乱的坚决态度和坚定信心。如果事故连发、多发，事故责任者得不到追究，非法违法行为猖獗，铤而走险，无视监管，无视生命，那就是我们失之于软，失之于宽。四是实现了立法以及相关执法部门职责的和谐统一，一方面是政府分级管理，加大地方政府的职责，另一方面，充分发挥、调动了不同部门和行业的作用。
如何来贯彻落实《条例》。第一还是要学习掌握，融会贯通，广泛地宣传，这样才能够做到公正执法，严格执法。第二就是要抓紧组织制定一些相关的配套办法。比如说有关事故统计办法。第三是按照《条例》，规范我们自己的事故调查行为。现在规定2个月必须把事故报告拿出来，特殊情况需延长的最多不能超过2个月，所以必须提高我们的工作效率。第四是依法实施事故责任追究。现在的投资人有的也很狡猾，他不当董事长，你不是追究法人代表嘛，他幕后操纵。我们这个司法解释里面讲了，要追究实际控制人的责任。第五是要建立事故信息的公布、举报制度，依靠群众的监督，媒体的监督，认真调查处理瞒报的事故。第六是我们安监总局自己要履行好自己的职责，法律是把双刃剑，既要对非法违法行为进行查处，同时要防止我们执法部门不作为，乱作为，在中国没有不受监督的单位，没有不受监督的个人。我们自己要以平和的心态来对待监督，有错就改。还是这句话，尽职尽责，任劳任怨。事故减下来，伤亡减下来，安全生产形势好转，这是我们共同的目的。
编辑 余茂君