《职业病防治法》修正 重在预防

　　《职业病防治法》已经颁布实施十多年，很多人提出了修改的意见和建议。在2009年7月，河南新密农民工张海超“开胸验肺”事件发生后，《职业病防治法》的修改问题提上了议事日程。2010年3月，卫生部向国务院报送了《中华人民共和国职业病防治法(修正案草案)(送审稿)》。至2011年12月30日，经过全国人大常委会先后三次审议，最终通过了《〈职业病防治法〉修改决定草案》。2011年12月31日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国职业病防治法〉的决定》由第十一届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过，同日，国家主席胡锦涛颁布52号主席令予以公布，自公布之日起施行。

　　历时2年多的《职业病防治法》修正终于修成正果，从最初法的修正案草案到送交人大初次审议，从人大初次审议的草案到最终法的修正案，《职业病防治法》的内容发生了很多变化。那么，到底发生了哪些变化?原则性变化有哪些?为此，记者采访了参加全国人大常委会三次审议、并提出很多关键性修改建议的中国安全生产科学研究院副院长、全国人大常委、全国人大环资委委员、民革中央教科文卫体委员会副主任、民革中央委员、政协北京市委委员、国家安全生产专家张兴凯博士。

　　记 者(以下简称“记”)：张院长，您好!作为国家安全生产专家，作为全国人大常委，您参加了人大常委会对《职业病防治法》的修改审议全过程。请问这次《职业病防治法》的修改有哪些关键性变化?

　　张兴凯(以下简称“张”)：《职业病防治法》的修改过程，是各方凝聚共识、统一认识的过程，也是对法进行宣传、普及法律知识的过程，同时，也是宣传普及职业病预防知识、提升全民预防职业病能力、形成良好的遵法守法社会环境的过程。在《职业病防治法》修改过程中，全国人大法律委、法制委、卫生部、国家安全生产监督管理总局等，进行了广泛地调研，全民广泛参与。审议期间，很多常委委员、代表、专家学者提出了意见建议，负责修改的全国人大法律委、法制委多次召开会议，逐条研究各方意见，最终形成了很好的表决稿，并在2011年12月份的常委会会议上以高票表决通过。

　　首先需要说明的是，这次《职业病防治法》的修改，是修正，而不是修订。一般来说，修改比较少的称为修正，修改多时称为修订。虽说此次是修正，但改下来，修改的重要点就多达45个，修改的条款达到60多条。

　　修改后的《职业病防治法》，理顺了职业病防治工作的机制，增加了用人单位主要负责人的职责，明晰了工作场所职业危害监督管理的体制和机制，明确了监督管理的主体及其责任，确立了职业病申报制度和职业卫生风险评估制度，规定了用人单位控制和消除职业危害的要求，提出了用人单位保障职业病防治资金的要求。修改后的《职业病防治法》，针对职业病的预防、职业病的诊断与治疗、职业病病人的康复与保障等三项事项，政府监督管理职责和用人单位责任清晰、明确，特别是将职业病防治工作的重点放在预防方面是十分正确的。

　　应该说，法的任何修改都是十分重要的。如果要从此次重要的修改点中抓出几个关键性的点，我觉得至少有四点：

　　第一点是，理顺了职业病防治的政府监督管理机制和政府责任。一审稿与最终表决通过稿相比，职业病防治的监督管理机制变化是很大的。一审稿时，关于职业病的防治，涉及到具有明确监督管理职责的监督管理部门有安全生产监督管理部门、卫生行政部门、人力资源社会保障部门。但这几家怎么管，都管哪些，就不是很清楚。经过三次审议修改后，目前就非常清楚了。职业病预防的监督管理，即工作场所职业危害的监督管理是安全生产监督管理部门的职责;职业病的诊断与治疗及其监督管理的职能部门是卫生行政部门;职业病病人的康复与保障及其监督管理的职能部门是劳动与社会保障部门。不仅如此，以前在职业病预防监督管理方面的上下级关系不对应、不理顺的问题也得到了解决。在一审稿中，关于职业病预防的监督管理工作，中央层次是国家安全生产监督管理总局，但是省、地市、县的层面是哪个部门，就没有说清楚。这种上下级不理顺的监督管理体制，会给将来的政府监督管理带来很多麻烦，也必将增加政府监督管理成本。所以包括我在内的很多委员都提出建议，将草案中规定的县级以上地方人民政府“负责工作场所职业卫生监督管理的部门”明确为“安全生产监督管理部门”。

　　第二点是，更加科学、准确地定义了职业病。《职业病防治法》的第二条第二款是关于职业病定义的。如何界定职业病?这不仅关系到职业病的诊断，而且关系到职业病的预防，关系到我们今后规定公布职业病目录的问题。一审稿中，第二条第二款是这样规定的：“本法所称职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质或者其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。”如果用这样的定义，只有接触到物质，才能算职业病，不仅不能包括目前我国已经规定公布的115种职业病，而且也给今后规定公布新的职业病带来了困难。如目前我国规定公布的职业病目录中的第四类“物理因素所致职业病”中的第1种“1.中暑”、第3种“3.高原病”、第5种“5.手臂振动病”，第八类“职业性耳鼻喉口腔疾病”中的第1种“1.噪声聋”等，就很难说是接触什么物质造成的疾病。因此，一些委员和我提出建议，将第二条第二款修改为“本法所称职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病”。

　　第三点是，加强职业病源头预防与控制，落实用人单位主体责任和监督管理部门的监督管理责任。针对这方面，增加了一些条款。如在第四条新增第三款，强调工会依法对职业病防治工作进行监督管理;新增第六条，强调用人单位主要负责人对本单位职业病防治工作全面负责;修改第八条(原第七条)，强调科技对职业病防治工作的支撑;在第十条新增第二款，加强职业病防治能力建设和服务体系建设;新增第十四条，要求用人单位从源头上控制和消除职业病危害;新增第二十二条，要求用人单位保障职业病防治所需的资金投入等。

　　第四点是，职业病的诊断过程更加透明，并解决了因诊断所需资料不够而不能进行职业病诊断的问题。出现“开胸验肺”事件，就是因为职业病诊断过程不透明，或者诊断资料不全，不能进行科学、合理、及时的职业病诊断引起的。此次修改，有关职业病诊断条款的修改是最多的。比如，将原第三十九条改为第四十四条，规定医疗卫生机构承担职业病诊断应当经省级人民政府卫生行政部门批准，明确承担职业病诊断的医疗卫生机构应当具备的四项条件，同时规定承担职业病诊断的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求;新增第四十八条，规定用人单位应当如实提供职业病诊断资料;新增第四十九条，规定职业病诊断过程中用人单位不提供诊断所需资料时，诊断机构可以根据劳动者临床表现等作出诊断结论;新增第五十条，明确如果当事人对劳动者职业史等有异议时，可以申请劳动仲裁等。

　　记：我们来采访之前，特别在易安网上征求了一下网友的意见。有网友说，安全生产监督管理、卫生、劳动保障、工会四个部门的主要职责虽然确定了，会不会仍出现重复执法的问题?

　　张：以前出现重复执法的问题，就是职责不清造成的。现在职责清楚了，分工明确了，各负其责、责任明确，就不会出现这种问题了。比如，关于职业病危害建设项目的职业病危害的预评价报告审核、防护设施设计审查、防护设施竣工验收等事项，现在规定得就很清楚了，都归安全生产监督管理部门负责，不会出现重复执法问题。针对这个问题，如果按照一审稿，就可能出现重复执法或者责任不明确的问题。在一审稿中，关于这个问题，中央政府这一层是国家安全生产监督管理总局;到了地方政府是职业卫生监督管理部门，可是这个部门并不存在，不清楚是哪个部门，没有说清是卫生行政部门，还是安全生产监督管理部门。三审稿解决了这个问题。政府的职责、责任清楚了，所以不存在重复执法的问题，也不存在加重企业负担的问题。

　　记：《职业病防治法》修正后，对职业病诊断难和赔偿难的问题有哪些解决办法?

　　张：在修改过程中，很多常委会委员都就这个问题提出了很好的修改意见和建议。修改后的《职业病防治法》已经基本解决了这个问题。前面我已经说过，此次修改的最大亮点之一就是增加了职业病的诊断过程的透明度，规定了因诊断所需资料不够而不能进行职业病诊断的解决办法。比如，职业病发病具有滞后性，当患者发现自己患有职业病、并被诊断为职业病时，而自己工作过的企业已经不存在了，企业找不到了，倒闭了，或者兼并重组了，等等，新发病的职业病病人到哪里要赔偿，谁出钱诊断等问题。这就是职业病病人因用人单位不存在或无法确认劳动关系而不能及时诊断、救治的问题。这个问题怎么解决呢?为了解决这个问题，《职业病防治法》新增了第六十二条第一款，规定用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人，可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助;第二款规定地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，采取其他措施，使职业病病人获得医疗救治。这就是说，职业病病人的最低生活保障由政府负责。

　　记：新修正的《职业病防治法》第三条为：“职业病防治工作坚持预防为主、防治结合的方针，建立用人单位负责、行政机关监管、行业自律、职工参与和社会监督的机制，实行分类管理、综合治理。”该条确立了职业病防治工作的方针、原则和机制，关于这条，先后有哪些变化?

　　张：《职业病防治法》的第三条，是关于职业病防治工作的方针、机制、模式等职业病防治政策的原则性规定。这一条比原法增加了防治工作机制和防治工作模式，而且关于防治工作机制，表决通过稿与一审稿也发生了变化。我记得很清楚，在一审稿中，关于防治工作机制中的中介机构参与机制是“行业协会规范”。在我国目前的条件下，行业协会不承担政府行政职能，所以包括我在内的很多委员提出，行业协会不能规范职业病的防治工作，它没有权力、也没有职能、没有能力去规范。职业病的诊断和防治工作，仅仅靠政府来做肯定是不够的，必须要有社会的广泛参与，特别是中介机构的广泛参与，这是必然的。但是，在我国现行的体制下，靠协会来做监督管理，是不可能的，所以行业协会规范做不到，但是协会可以出一些自律性的、诚信性的规范。所以把“行业协会规范”改为了“行业自律”。

　　记：在《职业病防治法》三审时，又提出了哪些问题?如何解决的?

　　张：三审时，也有一些关键修改。我记得最清楚的就是将高危粉尘纳入了特殊管理。关于高危粉尘纳入特殊管理是有争议的。国家安全生产监督管理总局认为，尘肺病是危害最严重的职业病，而高危粉尘所致尘肺病的发病率最高，因此应将高危粉尘纳入特殊管理。也有部门提出，应加强呼吸性粉尘的管理。还有部门或者委员提出，粉尘危害大，管理起来很困难，当前我国还不具备全面管理的条件等。

　　我认为应将高危粉尘纳入特殊管理，并提出了修改意见。建议将修正后第二十条(原第十八条)修改为：“国家对从事放射性、高毒、高危粉尘等作业实行特殊管理。具体管理办法由国务院制定。”新列入特殊管理的是“高危粉尘”。原十八条规定，国家对从事放射、高毒等作业实施特殊管理。即特殊管理只包括2点：一是放射危害作业，二是高毒作业。显然对高危粉尘，就没有实施特殊管理。为什么要对高危粉尘实行特殊管理呢?我提出了6点理由。

　　第一，高危粉尘的范围是清楚的。高危粉尘即具有较高引发尘肺病危险的粉尘，如石棉粉尘、焊接烟尘、含游离二氧化硅10%以上的粉尘、金属粉尘等。我国89%的职业病是尘肺病，高危粉尘发病率最高，对作业人员的危害十分严重，“速发、群发、高发”尘肺病很多都是高危粉尘所致。

　　第二，对于高危粉尘的特殊管理已有法规规定。2002年3月15日发布的《建设项目职业病危害分类管理办法》(卫生部令22号)第三条规定，有下列情形之一的为严重职业病危害的建设项目：(一)可能产生放射性职业病危害因素的;(二)可能产生在GB5044—85《职业性接触毒物危害程度分级》中危害程度为“高度和极度危害”的化学物质的;(三)可能产生含游离二氧化硅10%以上粉尘的;(四)可能产生石棉纤维的。该条规定的第一类对应《职业病防治法》第20条的放射性危害作业，第二类对应高毒危害作业，而第三、第四类即对应高危粉尘危害作业。

　　第三，高危粉尘岗位的作业人员多，且高危粉尘作业艰苦，作业人员的素质相对较低，缺乏职业病预防知识，造成职业病多发、高发。企业由于缺乏专业的职业卫生管理人员或者主要负责人缺乏职业病预防意识，不能对高危粉尘岗位的作业人员进行专业的培训和教育，造成职业病高发，甚至出现“群发、速发”职业病的情况。如果我们控制了高危粉尘所致职业病，也就基本解决了我国职业病高发的问题。

　　第四，高危粉尘的作业人员特殊管理是预防职业病行之有效的做法。如高危作业人员持证上岗制度，在安全生产特种作业人员、特种设备作业人员、质量安全检测人员等都有成功的先例。在《安全生产法》《特种设备安全监察条例》中也有相应的规定。在《国务院办公厅关于印发安全生产“十二五”规划的通知》(国办发[2011]47号)中，已经明确提出通过建立完善的职业卫生特殊工种准入、许可、培训制度，提高粉尘等岗位作业人员的职业卫生知识和技能。

　　第五，有利于加强职业卫生监督管理，创造公平的职业卫生环境。一些企业不重视作业危害治理，如果不对高危粉尘作业实行特殊管理，将给其留下可乘之机，也将给今后作业危害监督管理留下漏洞。同时，如果不对高危粉尘实行特殊管理，会使负责任的企业付出较高的职业卫生成本，而不负责任的企业付出较低的职业卫生成本。因此，特殊管理也是为企业创造一个公平的职业卫生环境的需要。

　　第六，对高危粉尘作业实施特殊管理是可以做到的，也不与现在实行的行政许可有交叉。如属于高危粉尘的焊接烟尘主要存在于船舶制造业，属于高危粉尘的含游离二氧化硅10%以上的粉尘主要存在于选矿或者岩巷掘进，属于高危粉尘的金属粉尘主要存在于不锈钢餐具(用具)加工业等。

　　记：还有易安网网友问，说新修正的《职业病防治法》没有体现乡镇执法权，职业病预防乡镇如何执法?

　　张：不仅是这个法，在我国的法律体系中，几乎所有的法，乡镇都是没有执法权的。在我国，只有中央、省、市、县四级政府有执法权，乡镇没有执法权。但乡镇政府执法的问题，可以通过授权或委托执法方式来解决。在修改过程中，很多委员都提出了这个问题。因此，在表决通过稿第10条新增了第二款，规定了县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调职业病防治工作的职责，同时将原第二款修改为第三款，内容为：“乡、民族乡、镇的人民政府应当认真执行本法，支持职业卫生监督管理部门依法履行职责。”

　　记：新的《职业病防治法》颁布实施之后，安全生产监督管理部门在执行上还存在哪些问题?

　　张：我觉得还有很多困难和阻力，面临很多挑战。主要的挑战有如下四个方面：

　　第一方面的挑战是，职业病预防的底数不清。说到职业病预防的底数不清，主要是指：一是职业危害因素工作场所底数不清。目前有多少了职业危害工作场所，这些场所都分布在哪些行政区、哪些行业(领域)、什么工种?二是职业危害暴露人数的底数不清。有多少作业人员暴露于职业危害作业环境中，都暴露在哪些行业(领域)的作业环境中。三是职业危害暴露强度的底数不清。目前，我国职业危害工作场所的职业危害暴露强度处于什么水平，不同行业(领域)处于什么水平，在各类工作场所的平均暴露强度等，都不清楚。四是职业卫生监督管理和技术支撑需求的底数不清。到底需要多少职业卫生监督管理人员，才能较好地履行监督管理的职责，需要什么样的监督管理装备，配置到什么程度?才能满足监督管理的要求等。我觉得这是安全生产监督管理部门不得不面对、而又必须尽快拿出解决方案的。

　　第二方面的挑战是，技术支撑不能满足职业病预防工作的要求。目前，很多技术层面的问题还没有得到解决，有些虽然有成熟的技术，但没有转化为法规、规范性文件、标准等。

　　比如，前面说的高危粉尘。高危粉尘必须作为重点来抓，如果在2~3年能控制住高危粉尘引发的新发职业病，很大程度上职业危害严重的问题就得到了解决。但是，怎么界定高危粉尘?将高危粉尘界定在哪些行业(领域)的建设项目?这是专业性非常强的技术问题。虽然从科学的角度已经有了解释，但还需要转化为法规和标准，特别是在制定法规和标准过程中，还需要统一思想认识。有很多人提出，要通过粉尘浓度、分散度、有毒有害物质含量来界定高危粉尘，并进行监督管理。显然，这样的思路是行不通的。因为在检测之前，不知道粉尘浓度、分散度、有毒有害物质的情况，你怎么去监督管理?只有界定了存在高危粉尘的行业建设项目，我们才可以去有的放矢地进行监督管理。

　　技术问题还是要一步一步来，不能操之过急，不然容易犯错误。我们应该从摸清底数做起，摸清底数后，攻关一些技术难点，形成科技成果，把成熟的科技成果转化为法规和标准，为实行《职业病防治法》提供支撑。比如高危粉尘的监督管理问题。石棉粉尘对人危害很大，我们是知道的，只要我们了解了哪些行业(领域)存在石棉粉尘，就可以很好地把它监督管理起来。但是，目前我们对金属粉尘的底数就不清，不清楚金属粉尘都存在于什么行业(领域)、哪些工作场所。还有焊接烟尘，我们知道主要存在于造船业，这就好监督管理了。游离二氧化硅含量大于10%的粉尘存在的行业(领域)工作场所很广，如何监督管理就需要可行的法规。我记得，以前原劳动部在呼吸性粉尘、游离二氧化硅含量大于10%的粉尘的监督管理方面做了很多工作，可以供现在参考。

　　第三方面的挑战是，职业卫生的监督管理和企业管理人才队伍建设。目前，政府、特别是基层政府的职业卫生监督管理人员太少了，企业的职业卫生管理人员也十分缺乏。可是，各级政府、企业到底需要多少人呢?少了肯定不能较好地履行政府监督管理和企业管理职责，多了就是人才的浪费，同时多了还会出现其他问题。我觉得需要多少人应该是科学的规划出来的，测算出来的。另外，光有人也不行，人得有这个能力，胜任这份工作，新参与政府职业卫生监督管理和企业管理的人员，也需要一个能力的培养过程。

　　第四方面的挑战是，尽快出台《职业病防治法》的支撑政策。法修正出来了，并已经实行，但很多对应的、支撑性的法规、规范性文件、 标准等政策还没有制定，这方面我想大家是有共识的。关于这方面，我觉得最需要的是支撑《职业病防治法》的条例的尽快制定实施。关于《职业病防治法》的实施条例如何搞，也是需要探讨的，比如是搞两个条例，还是搞一个条例的问题，还有争论。我认为，还是搞两个实施条例好一些。因为，针对职业病的预防，或者说是工作场所职业危害防治是一个系统性的工作，监督管理的职能部门是安全生产监督管理部门，需要出台一个实施条例，以便于开展工作。针对职业病诊断治疗，也是一个系统性的工作，职能部门是卫生行政部门，同样，有必要搞一个实施条例。而职业病病人的康复与保障，在《工伤保险条例》中已有明确的规定。

　　记：关于摸清底数，您觉得应该怎么去做?

　　张：我多次提到生产安全卫生应该进行一次系统的普查，这是非常必要的。环保方面就进行过非常系统的污染源普查。职业病方面卫生部正在进行普查。到目前为止，生产安全卫生方面，还没有进行过系统的、全国范围的普查。虽然一些县级行政区域、某些行业、企业等做过一些，但都不够系统，也不是全国范围的，或者不是按照普查工作要求进行的。全国范围的、系统的生产安全卫生普查的工作量很大，也需要一些投入，但是是十分必要、亟需开展的一项工作。

　　我觉得，这项工作会很快开展的。因为我国经济社会发展到现在，需要开展这项工作了。现在就有地方政府想开展或正在开展这项工作。如北京市朝阳区已经准备开展全区的生产安全卫生普查，让中国安全生产科学研究院做了一个非常详细的普查方案，准备投入一定的资金。不过全国的推动不是一天两天能做好的，即使要开展，也应该进行深入细致的研究、研讨和准备。

　　记：您从头到尾参加了人大职业病防治法审议，最深刻的体会是什么?

　　张：对这个法的修正，我真的体会很深。最大的体会就是两个字：“预防”。不止是我一个人，很多委员提出的意见，都包括预防的内容。甚至在提出职业病诊断方面的修改意见时，也考虑了预防的相关内容和要求。所以给我最深的印象，就是大家非常关注预防，预防是此次修法的最大亮点。

　　第二点体会较深的是该法体现了保护弱者原则。患有职业病或者可能患有职业病的劳动者，但没地方、没有单位、没有人管的这部分劳动者，他们受害最深。包括我在内的很多委员提出了对这部分劳动者的保护问题。我觉得新修正的法中，很好地解决了这部分劳动者的职业病诊断、保障、治疗、康复等问题。

　　编辑 晓 讷