国外职业卫生立法经验管窥

　　19世纪的全球工业化革命引发了各个工业化国家的职业安全健康问题，在风起云涌的工人运动推动下，各工业化国家政府陆续开始启动职业安全健康方面的立法工作。

立法历史进程

　　职业卫生立法与各个国家的政治体制、经济和工业发展密不可分，因此它在各国的情况不尽相同，但主要历史进程可划分为以下2个阶段。

　　以英国《学徒健康法》和《工厂法》颁布为标志，宣告职业安全卫生立法的开端

　　英国工业化之初的圈地运动过程中出现了大量的社会问题。1802年，英国议会颁布了《学徒健康法》，该法对企业如何保护学徒工这一特殊群体的健康规定了一系列具体的法律义务。由于是世界上第一部对劳动者的身体健康实行保护的立法，该法被称为当代劳动关系法律制度的开山之作。

　　1819年，英国在《学徒健康法》的基础上颁布了《工厂法》，其中包括有大量职业安全和职业卫生的法律规范。以《工厂法》为代名词的劳动法由英国开始，随后在整个工业化国家传播和扩散，一直持续到20世纪初。英国的《工厂法》在不同年代经过多次修改，适用范围由棉纺厂扩大到所有工厂、矿山，包括作坊，保护对象由学徒扩展到所有童工，再到青工、女工、矿工，最终到所有的工人，持续到1967年最后一次修订，引领着世界的相关立法。

　　1880年英国的《雇主责任法》确立了工伤领域的无过错责任原则，即劳动过程中造成伤害，不管雇主有无直接的过错，都要承担赔偿责任，首次在法律原则的层次上确立了对劳动者的特别保护。1906年英国议会颁布了《工人赔偿法》，将当时表现突出、可明确界定的6种职业病纳入工伤赔偿范围。该法的颁布不仅使职业健康(卫生)问题引起了社会和立法者重视，而且开创了职业安全和职业卫生实施统一监管，使职业安全卫生这一领域的同一性和工作范围得到初步确立。

　　继英国之后，欧洲其他几个工业发展较早的国家，如德国(1839年)、法国(1841年)等也先后颁布了类似的法律，其中包含了最初关于职业病的法律规定。例如法国的《劳动法典》中就含有职业安全健康的内容。这些法律统称之为“工厂立法”。

　　这些国家的职业安全卫生立法标志着工业化国家工人的基本安全与健康初步得到了重视。

　　以美国《职业安全卫生法》为标志，奠定了工业化国家职业安全卫生的现代法律基础

　　进入20世纪以后，特别是第二次世界大战结束后，工业化在各主要西方国家的进一步深化，生产活动的集中化、规模化达到空前的程度，生产过程的连续化、机械化和一系列新兴行业的兴起，使劳动过程中的危险性、危害性大大加强。在20世纪60年代，美国每年约有6000多人死于工伤，5万多人死于工作造成的职业疾病，600万人受到程度不同的非致命伤害，估计造成经济损失高达1100亿美元。1970年，美国国会颁布了世界上首部《职业安全卫生法》，将职业过程中的劳动伤害问题作为一个专门的领域予以统一规范和监管。

　　美国《职业安全卫生法》奠定了现代职业安全卫生法律制度，其特点为：继承了过去工业化国家在这一领域所创造和积累的成果。比如，立法开宗明义，载有“所有雇主都应为每一雇员提供安全保障，确保其在工作场所免于遭受可确知的、致命或可能致命或严重身体伤害的危害因素的伤害”等严格的一般责任条款，使无过错责任原则得以贯彻始终;《职业安全卫生法》的法名不仅继承了工作场所的安全与健康具有同一的性质，而且更加突出了其作为劳动关系领域中一个特殊问题的重要性与专业性;根据美国的体制特点，相继成立了职业安全健康局(OSHA)、职业安全与健康复审委员会(OSHRC)和国家职业安全与健康研究院(NIOSH)，专门负责职业病的研究、防治和监督。

　　该法所设定的特殊的权利义务关系及其体制架构对其他工业化国家的影响，更显示了其在该领域的奠基者地位。1972年，日本模仿该法颁布了《工业安全卫生法》。1974年，英国颁布了《劳动安全卫生法》。其他主要工业化国家也陆续颁行了相同或相似的法律。

立法特点

　　工业化国家职业安全健康立法与其政治体制、经济和工业发展密不可分，主要有如下特点。

　　强化雇主职业安全健康一体化责任

　　工业化国家进行职业安全健康立法时，均将工伤保险、职业安全、职业健康等方面在同一部法律中进行统一要求，重点强调雇主的安全健康责任与义务，确保雇员在工作场所的安全与健康，并依法交纳工伤保险;同时成立由雇主、雇员代表、职业安全技术人员、法律顾问等组织的劳动安全委员会，共同处理企业职业安全健康有关事务。

　　在美国，各州的劳工部门都下设有职业安全卫生管理机构，随时向公众发布与工作相关的疾病信息与建议，帮助雇主与雇员采取预防措施。医生及医疗机构在工作中若发现了与职业相关疾病的情况，都要上报给当地的职业安全卫生管理部门。

　　职业病诊断门槛“低”

　　在工业化国家，只要有确凿接触职业性危害因素的证据，工人即可进行职业病诊断与认定。

　　与中国存在法定职业病目录不同，多数工业化国家没有明确的职业病目录。美国没有政府设立的职业病鉴定机构，任何普通执业医生，甚至家庭医生都可以在法律上对职业病进行诊断，诊断的标准也不是由国家颁布。由于职业病诊断需要大量专业知识，许多大学和医学院还专门设立了职业病医疗专业。

　　由于美国的职业病判定涉及赔偿问题，因此必须有严格的司法程序。国家并不发布职业病“诊断标准”，只是由美国疾病预防控制中心下的美国职业安全与健康研究院提供信息方面的支持。美国职业安全与健康研究院每年出版职业病识别指南、疾病与工作关联指南、各种工业毒物的标准文献等。这些指导性文件不作为国家标准发布，而是政府为了配合有关法规提供的一种技术咨询服务。美国职业安全与健康研究院编制的指导性文件已经受到参与职业病判定有关医生的肯定。

　　与英美法系国家不同，大陆法系国家在职业病的认定上，依据的主要是成文法。如德国依据《职业病条例》对职业病进行诊断，具体操作则由保险单位执行。投保人若对保险单位的决定存在异议，可向法院申请司法复核。

　　完善的工伤保险制度，确保了职业病防治效果与职业病患者的赔偿到位及时

　　工业化国家实行工伤保险与事故预防相结合的一体化体系。职业安全健康专家直接面向安全生产记录不良的企业，并帮助这些企业改进职业安全卫生状况。同时，如果企业的投资或技术革新可使工作风险降低到法规或标准规定之下，工伤事故保险联合会通过返还部分保险费以帮助企业实施这些安全技术，包括采用新工艺、增加设备的防护装置以及建立安全生产小组等。40年来，工业化国家的工伤和职业病记录逐年大幅度下降。

　　美国通过立法把职业病的诊断与治疗纳入雇员医疗保险体系，并接受劳动部门的监督和司法部门的仲裁。雇员发生工伤事故或被诊断为职业病后，由保险公司进行直接赔偿，雇员与雇主之间不存在利害与利益的直接冲突，雇员工伤与职业病赔偿基本不存在到位不及时的情况。

　　健全的行政司法制度，保护了雇员的权益

　　在美国，各州的劳工部门都有负责劳动者赔偿的服务处，专门负责监督劳动者赔偿申请的处理以及提供行政和司法服务。如果雇主或保险公司拒绝承认医生关于雇员职业病的诊断结果，可由各州政府劳工部门的调解服务处进行调解或仲裁。若争议双方不接受仲裁结果，则可上诉至法庭，甚至逐级上诉。

对我国的启示

　　随着经济社会的发展，我国职业卫生立法方面仍存在一些与社会发展不相适应的问题。从国外工业化国家200余年的职业卫生立法实践经验来看，我国职业卫生立法方面应注意解决以下2个方面的问题。

　　劳动保护(工伤保险)、职业安全和职业健康三位一体的问题

　　目前，我国与职业卫生相关的法律有《劳动法》《劳动合同法》《职业病防治法》《安全生产法》，这些法律由不同的政府部门(人力资源与社会保障、安全监管、卫生)进行执法，从法律制度和行政体制上存在协调与统一的困难。国外劳动保护(工伤保险)、职业安全健康一体化立法与实践经验告诉我们，劳动保护(工伤保险)、职业安全与职业健康三者存在着密切联系。在现实条件下我国可先期研究推动职业安全与职业卫生立法的归并和一体化，中长期研究实行三位一体的可行性，最终目的是整合政府行政资源，提高行政效率。

　　工伤保险参与前期预防

　　从国外的立法与实践经验中可以发现，工伤保险不仅起到工人工伤事故与职业病的赔偿作用，在法律的授权下，工伤保险还可以用于企业的员工培训、风险管理等前期预防工作，扩大了工伤保险金的用途与作用范围，对中小企业的职业安全健康工作促进作用显著。我国在有关立法中可借鉴国外的成功经验，促进工伤保险金的使用效率的最大化。

　　相关链接：德国与巴西的职业病防治经验

　　德国 法定强制保险制度为职业病的预防和患者获得赔偿扫除了障碍

　　德国拥有相当完备的社会福利保险制度，职业病的预防、认定和赔偿也被纳入法定强制保险体系管理。德国《意外事故保险法》规定，职业病原则上按照工伤赔偿。负责赔偿的是承保单位，即面向私企员工的各家同业工伤事故保险联合会和为公共事业职工设立的意外事故保险。

　　德国法律规定，医生和雇主有义务向同业工伤事故保险联合会或意外事故保险单位通报疑似为职业病的病例。投保人若认为自己罹患职业病，可直接向承保单位申请索赔。职业病认定的主要依据为《职业病条例》，具体操作则由保险单位执行。投保人若对保险单位的决定存在异议，可向法院申请司法复核。

　　根据德国法律，有些疾病尽管未被《职业病条例》列入或并不满足该条例规定的条件，亦可被意外事故承保单位认定为职业病。前提条件是，新的医学研究表明，这些疾病由某种特殊因素引起，且某一群体因从事法定强制意外事故保险的投保职业，比其他人更强烈地受到这种因素的影响。符合这种标准的疾病被称为“类职业病”，患病投保人可获得与职业病相当的赔偿。

　　德国《社会福利法》规定，意外事故保险承保单位的首要任务是预防，即预防工伤和职业病。因此，德国意外事故保险的承保单位不仅主管工伤和职业病的赔偿事宜，还负责监督工作安全标准的执行情况和企业内相关工作人员的培训。

　　巴西 职业病认定程序日趋简化

　　巴西对于职工“职业病”的认定，在2007年以前必须由社保部门专门指定的鉴定医师出示证明。2007年4月开始执行的一项法律简化了认定程序。凡是“重复性劳动损伤”或由有毒物质造成的呼吸道疾病等，都自动被认定为职业病。对于其他疾病，如果企业有专门医生或者合同医院，则专门医生或合同医院的医生经检查后可以出示证明;如果没有，则由社保部门指定医学专家认定。

　　从2007年起，巴西建立了“保障疾病与技术联系体系”，以更好地保障患上职业病的劳动者的权利。之前，患病的劳动者必须拿出证据证明自己的疾病与工作有关。体系建立后，劳动者所在企业必须证明他们为职工提供的工作条件不会造成某类疾病。

　　编辑 宁 远