国际劳工组织成员国的安全文化促进战略

全球职业安全卫生形势

国际劳工组织估计，全球每年与工作相关的事故和疾病造成的死亡约为220万例。尽管此类伤害和疾病的年发生率在大多数工业化国家正在缓慢下降，但在发展中国家却在上升。所有致命性和非致命性工作事故的年发生率估计为2.7亿起，约有1.6亿名工人患有与工作相关的疾病。由于赔偿、工作时间损失、生产中断、培训、医疗费用以及相关经济损失，估计高达全球年度国民生产总值的4％，据此，2001年就损失了约1万2500亿美元的巨额财富。
国际上已对经济全球化可能导致工伤和职业病加剧的某些因素表示了关注，如世界贸易自由化、外国投资的增加以及新技术的传播正在产生新的工作组织形式，从而导致接触职业事故和职业病危险的新模式；在国家层面，许多发展中国家正经历着经济结构调整和工业化过程，创造更多就业岗位与加强社会保护之间的矛盾突出，这些国家正面临着如何保持国家经济与社会的协调和持续发展的艰巨考验。
由此可见，在人类社会已进入科学技术发展日新月异的21世纪，世界的职业安全卫生还面临着诸多问题和挑战，具体表现为：职业安全卫生总体意识有待提高；亟须建立和完善有效的职业安全卫生国家制度；获得政府高层对改善职业安全卫生的政治承诺；在国际、国家以及企业各级，将职业安全卫生作为工作优先考虑的领域。

“安全文化”的内涵

为迎接职业安全卫生的全球挑战，2003年第91届国际劳工大会通过了一项“职业安全卫生全球战略”，其核心内容有2个方面：一是促进建立和保持安全卫生文化；二是在国家一级职业安全卫生管理中引入管理体系的理念和方法。该战略从国家层面上定义了“安全文化”：“安全卫生文化是人们享有安全与健康的工作环境的权利在各级都受到尊重的文化，政府、雇主和工人可通过一种明确各自权利、责任和义务的制度，积极地参与以确保安全和健康的工作环境，并赋予预防原则以最高的优先权。建立并保持一种安全卫生文化，要求利用所有可能的手段，以提高对危害和危险的总体意识、认知和理解，以及如何才能对它们加以预防或控制。”因此，这种安全文化含有若干要素，而预防原则是关键。应当指出的是，“安全文化”的概念中虽然没有提到“卫生”，但它涵盖了职业卫生，在这里，“安全”是大安全的概念。
“安全文化” 的概念是继国际原子能机构(IAEA)在切尔诺贝利核事故后，于1991年提交的一份报告中首次使用，并被国际上所采用。此后，许多组织和研究人员发展了这一概念，将其广泛地应用于非核工业，并与职业安全卫生的预防性方法和对人及其行为方面的有效职业安全卫生管理的需要联系在一起。最近，在对一些重大事故进行调查时，亦将安全文化方面的不足作为一个突出问题加以报告。
国际原子能机构的报告认为，安全文化是“有关组织和个人的特征和态度的集合。作为一个压倒一切的优先事项，核电站的安全问题由于其重要性而值得受到重视”。英国安全卫生委员会于1993年给“安全文化”下的定义是：“一个组织的安全文化是个人和群体的价值观、态度、感性认识、能力和行为模式的产物，它决定着一个组织对安全卫生的承诺以及对安全卫生管理的熟练程度”。有关安全文化的其他定义还强调了一个企业或整个社会的态度、信念、感性认识和行为。例如，在新西兰政府最近的一个出版物中，安全文化被界定为“支持伤害预防的一套共同信仰、态度、价值观和行为方式”。
尽管定义存在着区别，但普遍一致的是安全文化涉及强有力的领导和对“安全道德”的重要承诺，而且它涉及与整个劳动力的沟通和磋商，以及他们在预防事故和疾病工作中的积极参与。一个企业的所有层面都具有共同的安全意识和行为亦是重要的组成部分。
综上所述，安全文化不是一个可描述的公式，而是基于一套共同的特征和惯例的方法，它将有助于以下方面的改善和提高：首先是强有力的领导和对职业安全卫生更高标准的公开承诺。职业安全卫生无论是在理论上还是在实践中，都应给予真正的优先权，以使其不会由于互相竞争的期望和需要而受到损害；其次是安全意识或责任的普遍性。职业安全卫生应当是一个组织和社会全体成员共同的责任，而且这种责任不应从职能上被局限于或归属于具体的单位或组织；最后是事故教训的公开性。整个企业和社会应具有一种吸取经验教训的坦诚态度，追究个人责任的同时，还要有考虑更广泛的责任问题的意愿。

成员国的“安全文化”促进战略

“安全文化”的概念是在企业环境下发展起来的，它也可以被应用于整个社会的安全发展当中。国际劳工组织近年来一直在提倡这一概念的普遍推广，例如，2003年4月28日，国际劳工组织倡导的首次“世界安全卫生日”活动的主题就是促进“安全文化”。
促进建立安全文化的重要性得到了越来越多的人的认可，并成为国际劳工组织许多成员国国家战略和计划的显著特征。在澳大利亚的国家战略中，工作场所各方承诺将职业安全卫生作为其经营活动的一个组成部分，把安全文化视为组织文化的有机组成部分，并将之作为战略成功的一个指标；欧盟在其发展战略中直接提到了加强并巩固危险预防的文化；匈牙利将职业安全卫生理解为与整个社会的利益相关，要求充分地考虑人的因素的发展理念；日本的5年计划的一个基本政策是促进安全文化，使公司和个人重视安全，推动落实职业安全卫生措施，建立自我保护机制；在韩国的战略计划中，一个优先事项是在雇主和工人当中提高安全意识，制定将学校、家庭和社会联系在一起的终身培训制度；在追求变成一个工业化国家的梦想中，马来西亚将在全国开展创造安全文化的持续努力；在整个社会而不仅仅是在工作中促进安全文化，是新西兰伤害预防战略中的重要内容；南非正在寻求使职业安全卫生成为人们的一种生活方式；在英国发起的“振兴安全卫生”的活动旨在给工作场所文化带来一种真正的变化，英国安全卫生委员会的一个主要目的是，在日益变化的经济中为建立并保持一种有效的安全文化探求新的方法，比如，如何将国家监察与企业安全文化状况相结合；美国在其5年计划中，寻求在创造一种根深蒂固的安全文化方面取得更大的进展。总之，安全文化不单是在企业一级发挥作用，而且在国家一级同样可以发挥作用。
无论是在企业级别还是在国家级别，安全文化的发展是一个有机和渐进的过程，会随着时间的推移和经验的积累而变化，它是一种有意识地和持续地改进的过程。在一个组织中，安全文化的发展可转化为一种管理体系的实施方法，国际劳工组织发布的职业安全卫生管理体系导则(ILO-OSH：2001)为这一方法提供了指南。国际劳工组织职业安全卫生全球战略的另一核心内容是，将这种管理体系的理念和方法引入到国家一级的职业安全卫生管理和发展之中。基于此战略，2006年6月在日内瓦召开的第95届国际劳工大会，通过了《促进职业安全卫生框架公约(第187号)》和同名建议书(第197号)。 制定和发布这些国际劳工标准的目的，就是确保职业安全卫生在国家议程中被给予优先权，并促进在三方合作下制定和实施以安全文化和管理体系方法为基础的改善职业安全卫生国家战略的政治承诺，从而实现国家职业安全卫生现状的持续改进。
为帮助成员国建立和保持安全文化，《促进职业安全卫生框架建议书》建议采取以下措施：
1.通过国际合作等举措，加强国家安全文化促进活动，在工作场所和公众中提高对职业安全的认识；
2.促进完善职业安全卫生教育和培训机制，特别是针对管理人员、监督人员、工人及其代表以及负责安全与卫生的政府官员的培训；
3.将职业安全卫生概念和能力培养纳入教育和职业培训计划；
4.在主管部门、雇主、工人及其代表之间促进职业安全与卫生统计和数据的交流；
5.向雇主和工人提供信息和建议，并促进或促成他们与各组织之间的合作，尽可能消除或减少与工作相关的危险和危害；
6.根据国家法律和实践，在工作场所制定职业安全卫生政策，建立联合安全与卫生委员会，并指派工人担任安全代表；
7.根据国家法律和实践，解决微型、小型和中型企业以及工程承包过程中，在落实职业安全卫生政策和法规方面的制约和困难。
编辑 宁 远