非煤矿山治理 马关模式

　　马关县地处云南省东南部，文山壮族苗族自治州南部，位于越北古陆的北缘，处于群山环绕之中。其都龙镇，过去作为中越边境战争的战区之一，距离越南直线距离不过8km。境内居住着汉、壮、苗、彝、傣、瑶等11个民族。马关县境内地质构造复杂，矿产资源丰富，具有种类多、储量大的特点。已初步探明的矿产资源有铟、锡、锌、铜、铅、金、煤等11类47种，以锌、锡等多金属共、伴生为主。因此，矿业成为当地经济发展的支柱产业。

　　马关县在“十一五”初期，由于粗放型的经济增长方式，大多数企业生产技术落后，安全投入不足，事故隐患大量存在。从业人员安全意识不强、素质不高，在矿山的从业人员中，农民工占70%以上，人员流动性大，岗前安全教育培训制度落实不到位，违章作业现象突出，加大了安全风险。

　　面对这种状况，马关县是如何强化非煤矿山安全监管工作的呢?为此本刊记者采访了马关县安全生产监督管理局杨洪亮局长。

　　杨洪亮介绍说，马关县的矿产资源开发起步较晚，各类非煤矿山企业的安全生产基础薄弱，普遍存在“小、散、乱、差”的现象。“小”是指马关县的矿山企业除原国有都龙锡矿(现为云南华联锌铟股份有限公司)外，其余矿山均为私人开发，矿山规模小，生产能力低，经济效益不好，安全投入严重不足;“散”是指马关县的矿山企业遍布各乡镇，缺乏统一的规划，没有形成规模开发，对环境资源造成了破坏浪费;“乱”是指矿山的安全管理混乱，私自布坑现象十分严重，一个矿山往往布置许多坑道，各坑道之间相互抢夺矿产资源，并且矿山未严格按照《金属非金属矿山安全规程》进行开采，坑道断面达不到要求，更不要说两个以上的安全出口，通风管理也不到位，盲巷、独头巷道大量存在;“差”是指矿山企业负责人、管理人员素质普遍不高，特种作业人员、爆破作业人员未经培训擅自上岗作业，工人在作业过程中无章可循。这些现象的存在，导致了马关县矿山生产中爆破、中毒、顶板等各类事故时有发生，成为云南省非煤矿山专项整治的重点。

　　杨洪亮接着介绍说，为改变马关县非煤矿山安全管理的状况， “十一五”期间，马关县在人员编制紧、地方财政困难、经费缺口大的情况下，仍然对安全生产监管的队伍建设上给予了政策倾斜和扶持。在非煤矿山相对较多的都龙镇、南捞乡相继成立了直属安监站，组建由8人组成的驻矿专职安全监察队伍，增设了应急救援办公室和安全生产执法大队。县安监局内设五股一室一大队二站，人员编制25人，在编人数25人，招聘8名驻矿安监员，共有专职安全监管人员33人。在健全队伍的同时，马关县分别于2002年-2003年、2005年-2006年、2008年-2009年开展了3次大规模的矿山安全专项整治，并在治理过程中探索出独具特色的监管方式。

引进大企业 整合“小、散、乱”

　　杨洪亮回忆说，在全县开展非煤矿山专项整治之前，矿区坑道密布，坑口达300多个，群众私挖乱采现象非常严重，造成人员伤亡事故较多。针对矿产资源开发点多、面广，非煤矿山企业“小、散、乱”，安全生产基础薄弱、事故多发的实际，马关县按照文山州统一规定的“以整治促整合，以整合促管理，以管理促安全，以安全促发展”思路，采取以引进大企业开发大矿山，以优势矿种组建大企业的矿业发展之路，整顿关闭了一大批布局不合理或经整治后仍不具备基本安全生产条件的小矿山、小厂。

　　根据《马关县矿产资源规划》，马关县安监局运用 “政府引导、市场运作、平等有偿、扶优扶强、法律支撑”的原则，在整顿矿产资源开发秩序的基础上，采取转让、收购、兼并、参股等方式，将矿产资源逐步整合聚集到优势企业。其中云南铜业马关分公司对南捞片区的牛练塘矿山等7座金属非金属地下矿山进行了整合;云南华联锌铟股份有限责任公司对曼家寨矿山周边的小老木山矿山等5座矿山进行了整合。资源整合后，马关县安监局对不具备安全生产条件的坑道及非法开采的55个坑道进行了全面的炸封和关闭，通过对云南华联锌铟公司等一批规模矿山企业的整合，淘汰了“小、散、乱”矿和落后的开采工艺，提升了非煤矿山的安全生产条件和管理水平。

“坑道挂牌”管理制度

　　在对不具备生产规模的小矿山进行资源整合后，为进一步加强非煤矿山地下坑道的安全监管，马关县独创了地下矿山“坑道挂牌”管理制度。杨洪亮局长向记者解释说，“坑道挂牌”管理制度就是要求地下矿山的坑道布置必须按设计进行布置，且要经过马关县安监部门的审查(包括资料及现场的审查)，审查合格后，由马关县安监部门发给坑道牌后方为合法的生产坑道，未经授牌的视为非法坑道，一律进行取缔关闭。

坑道左上方挂有“安全合格牌”

　　可别小看这块牌子，因为在实行“坑道挂牌”制度的过程中，马关县安监局组织专业安全技术人员对每个坑道进行安全审查，审查合格后才允许挂牌进行生产。可以说，这一块小小的牌子凝聚了马关县安全监管人员的心血和辛劳。记者跟随杨洪亮局长从云南华联锌铟公司矿区所在的都龙镇乘车去查看最近的一处挂牌合格坑道，越野车在泥泞的山道上盘旋近1个小时，才爬到半山腰，常常是车轮陷在泥里打滑。由于路途的颠簸和曲折，前面带队的一辆车停下来，其中一人在路边不停地呕吐起来。可以想象，把马关县境内所有的坑道排查一遍需要多少时间，而且坑道挂牌之后并不是一劳永逸，马关县安监局还需定期复查，比如节后地下矿山恢复生产，还需要重新审查核定。

　　通过这一制度的实施，马关县地下矿山基本杜绝了只有1个安全出口的独眼井，狭窄的不规范巷道明显减少，不少陈旧老化的运输、通风、排水等系统得到更新改造。在实行“坑道挂牌”制度的同时，马关县安监局大力推行机械通风，目前60 %以上的生产矿井基本实现了机械通风，井下的风质风量状况得到明显改善，顶板边帮事故、中毒窒息事故、提升运输事故等的防范工作得到明显加强。“十一五”期间，全县大部分非煤地下开采矿山建立了机械通风系统，露天开采矿山使用了中深孔爆破技术。

“安全生产责任书”落实责任

　　企业是安全生产的主体，为提升企业安全主体的责任意识，强化生产经营单位的安全生产责任落实，杨洪亮局长介绍说，在每年年初的全县安全生产工作会议上，县人民政府与非煤矿山重点企业签订《安全生产责任书》，并对其实施年终考核奖惩;在每年的全县非煤矿山安全生产工作会议上，县安监局与各个非煤矿山企业签订《安全生产责任书》，由矿山企业对年内安全生产工作进行承诺。

　　记者翻阅了马关县人民政府与非煤矿山重点企业签订的《安全生产责任书》，发现各项考核内容分解得清清楚楚，包括对安全生产管理责任制、安全生产管理体系建设、安全生产资金投入、安全生产宣传教育培训、应急救援体系建立、隐患排查治理、事故报告和调查处理等各项内容的考核，以半年动态考核(占总成绩的30 %)加年终考核(占总成绩的70 %)的形式得出总成绩，考核得分在85分以上的，进行奖励;考核得分在80~85分的，不奖不惩;考核得分在80分以下的，由马关县人民政府在全县进行通报，并对单位、单位安全生产第一责任人以及分管安全生产工作的具体负责人进行相应的经济处罚。

　　杨洪亮局长指出，《安全生产责任书》的签订，就是要让企业绷紧安全生产这根弦儿，督促企业认真落实安全生产的主体责任，增强企业落实主体责任的主观能动性，进一步推动安全管理工作。

“六项制度”治理隐患

　　隐患排查治理是安全监管的重要手段之一，在这方面马关县是如何执行的呢?杨洪亮局长告诉记者说，马关县安监局通过建立“六项制度”来落实隐患整治责任，加强隐患排查力度，提高隐患排查治理的效果。

杨洪亮(左一)陪同马关县县长李献文(右一)检查尾矿库运行情况

　　具体来说，一是建立安全隐患排查制度。县安监局要求企业建立“每日例行检查，每周全面检查，每月汇总上报”的隐患排查制度。按照“管生产必须管安全”、“谁收益，谁负责”的原则，落实隐患排查的主体责任和监管责任。通过排查，及时发现隐患，制定整改措施，消除各种不安全因素。二是建立安全隐患排查专人负责制度。规定非煤矿山企业负责人要对本企业的隐患排查治理工作全面负责，矿长或安全员必须跟班作业，对隐患的排查、治理负直接责任，做到“不留盲区、不留死角、不留隐患”。三是建立安全隐患台账管理制度。要求企业对排查出的安全隐患，按照可能造成的事故性质和危害程度分类登记并进行公示，明确整改责任人、整改措施和整改期限，并建立隐患信息档案，按照职责分工实施监控、治理，对重大安全隐患报马关县安监局备案。四是建立安全隐患事故排查、治理、监控制度。对非煤矿山企业自查上报的重大安全隐患，马关县安监局要深入现场查看，坚持“谁检查、谁负责”的原则，下达整改指令书，登记安全隐患排查治理管理台账，并会同企业业主制定切实可行的整改方案进行整改，跟踪监控治理情况。五是建立安全隐患注销制度。企业用非工程措施实施整改的隐患完成后要由马关县安监局核查注销;用工程措施实施整改的隐患，必须先上报整改方案，经马关县安监局审查同意后，再严格按方案进行整改，整改完成后向马关县安监局申请验收，验收合格后及时注销。六是实施重大隐患挂牌督办制度。对企业自查或安监部门排查出的重大事故隐患，由马关县人民政府进行挂牌督办，企业必须按要求制定整改方案，落实整改责任人、整改负责人、整改资金等进行全面整改，按时限整改完成后经马关县安监局验收合格后方能销号。

　　在采访最后，杨洪亮局长总结说：“医院是救病人，我们安监是为了保护健康的人!”

　　编辑 郑 君