安全生产长效机制中外对比

日本专家(左1)指导示范企业开展隐患排查活动

　　自改革开放以来，我国对安全生产长效机制建设进行了许多积极的探索和尝试，但至今尚未形成一个系统、完善、稳定的安全生产长效机制。因此，探讨并完善适应我国社会主义市场经济的安全生产长效机制，是当前我国安全生产工作最为紧迫和重要的任务之一。

　　中国安全生产科学研究院和日方长期专家等人员根据我国安全生产工作的迫切需要与落实国家安全监管总局重点工作的要求，结合中日安全生产合作项目的工作成果，共同组成研究组，开展了中国安全生产长效机制建设的研究工作。

基本内涵

　　由于安全生产工作本身具有的技术性与社会性特点，中国安全生产长效机制建设应在政府和企业两者的基础上，辅以针对政府监管和企业技术服务的技术支持机构以及以工会、企业协会和媒体为中心的社会参与，最终形成由政府监督、企业自主活动、科技支撑、社会参与4个方面组成的体系。同时，系统中各核心要素各司其职、相互联系(如图1所示)，从而有效地推动安全发展，达到保障工人安全健康的目的，国外发达国家将其称为“构建安全文化”。

图1 安全生产长效机制的核心要素及其相互作用的关系

　　国外发达国家的经验表明，“安全生产长效机制”的基本内涵应为“以企业自主活动为中心、以政府安全生产监督与指导体系为保障、以研究与服务机构体系为科技支撑、以社会参与体系为公众监督促进的、四方体系有机结合并融入社会经济过程的国家安全生产可持续性发展过程与方式”。

　　安全生产政府监管体系包括制定方针、政策和法规;构建监管体制;实施监督、管理与指导。

　　企业本质安全化活动包括建立并完善安全生产管理体系;推进安全与生产一体化;建立全员参加的、预防型的企业安全文化。

　　技术支撑体系是指为政府监督与企业自主活动提供技术服务。

　　社会多方参与体制即发挥社会性的监督和促进作用。

　　安全生产长效机制4个构成要素必须按照科学的系统化结构关系，遵循PDCA(计划-实施-评估-改进)运行机制，保持各要素之间有机地相互联系，并协调一致地开展工作,才能确保这一基本构架组成的系统能够自动、顺畅地发挥有效作用(如图2所示)。

图2 安全生产长效机制的PDCA循环

中外对比与建议

　　日本、欧美等国外发达国家在构建安全生产长效机制方面积累了很多成功的经验。通过国内外在以下4个方面的对比分析，可以找出我国在安全生产长效机制建设方面存在的主要问题与薄弱环节，并提出强化我国安全生产长效机制建设的重点对策与建议，以进一步健全与完善我国的安全生产长效机制。

　　安全生产政府监管体系

　　安全生产政府监管体系主要由安全生产法规体系和安全生产监管体制2个方面组成。通过国内外对比，发现我国在安全生产政府监管体系方面存在如下问题。

　　1.安全生产法规体系建设

　　法规建设缺少系统化与更新机制。日本和欧美各国对有关职业安全健康方面的基本权利、义务的内容用法律来规定，对有关权利、义务的履行对象等用政令来规定，对具体行为等的实施细则用规则予以规定，对法规在行政落实方面的解释则用通知的方式作出规定，构成了一个以宪法和基本法为顶点的、相互关联并衔接一致的法规体系，并根据情况变化对法规内容进行定期或及时修订，从而有助于政府监管人员有效地开展监督与指导工作，并有助于指导企业准确地理解与实施。我国目前各级安全生产法规之间缺少层次化对应关系和系统化衔接关系，法规建设缺少系统化与更新机制。因此，建议明确我国安全生产法规体系的系统构成，并梳理现有的安全生产法规体系，明晰现行安全生产法规项目与内容，提出安全法规体系制修订项目以及保障措施，建立安全生产法规体系更新机制。

　　标准缺少权威性。国外发达国家依据政府安全生产监督指导工作的强制性特点，主要采用法律、政令、规则、通知等形式作为其行政执法的依据。而对于技术性较强的具体安全生产标准，则主要由相关行业协会、专业学会等发布，并通过行业自律等方法予以推动落实。随着市场经济的不断发展和行业管理的逐渐弱化，我国从企业履行自身主体责任的角度，往往重视安全生产法规的要求，忽略对众多标准提出的细节性技术要求的落实，致使安全生产标准缺少对企业安全生产行为约束的权威性。因此，建议废除过时标准，明晰对应于法规条款要求的且必须执行的标准以及应纳入部门规章的标准，或将部分现行有效的标准升级为部门规章，强化标准内容要求的权威性。

　　两法分离且缺少配套法规建设。几乎所有发达国家都是将职业安全与职业卫生内容统一在一个法律规定内予以实施的。我国的《安全生产法》与《职业病防治法》两法分离，且缺少配套法规建设，因此，建议将《安全生产法》与《职业病防治法》合并为一个安全生产基本法，完善作业场所职业健康监督的规章制度和标准，并在《安全生产法》中增加特种设备之外的其他危险性机械在内的企业安全使用机械的义务，增加包括班组长培训和危险作业配备资质性作业主任等在内的强化企业现场自主管理体制的要求。

　　计划缺少权威性与科学性。几乎所有的发达国家都是以安全生产基本法为依据，结合以往安全生产工作的实际状况以及未来发展的客观需求，制订安全卫生工作的长期计划和年度计划，作为全国安全生产工作的行动指南。我国安全生产工作的长期计划和年度计划是根据国家安全监管总局“三定”方案中的职责要求制定，计划的推行只是依靠行政力量，而缺少在《安全生产法》中明确的法律依据，并缺少必需的权威性与科学性。因此，建议完善安全生产工作计划的法律依据，在制定计划时充分论证计划的内容与要求，强化计划的权威性、科学性。

　　工伤保险未发挥事故预防作用。保险业介入安全生产领域，是国外安全生产工作的一条重要成功经验。世界各国有关安全生产保险的模式主要有商业保险、社会(工伤)保险以及商业保险同社会保险互补并存等3种形式。我国目前的工伤保险未能在全国安全生产工作中有效发挥事故预防的作用，因此，建议对《工伤保险条例》相关条款进行修订，明确从工伤保险基金安排事故预防专用资金的方法、途径和措施;建立健全安全生产责任保险相关的立法，加强其可操作性建设，形成工伤保险和责任保险相互补充，共同为安全生产和事故预防服务的模式。

　　2.安全生产监管体制建设

　　比较发现，我国的安全生产监管能力、程序与方法有待提高。国外发达国家为了确保安全生产监督员队伍的科学建设以及全国安全生产监督指导工作的规范、公平、公正与高效，大多采用依据相关法律的要求制定有关监督的规定，明确提出安全生产监督员的任用资格、培训体系、权限与责任、监督的程序/方法以及与其他部门的协调措施等。目前，我国的监管人员的自身能力及监督与指导的程序和方法有待提高与规范，因此，建议制定《安全生产监督条例》，明确安全生产监督人员的任用资格、培训、权限和责任、监督程序和方法。

　　内部监察工作亟待加强。国外发达国家安全生产监管机构的设置，无论是采取垂直型、专业型和指导型模式，都有一个共同的特点，即制定安全生产法规政策职责与实施安全生产监督职责是分别设置的。这不仅有利于政策法规制定与监督指导业务的各自专业化发展，也有利于监管体制建设的系统化、规范化与效率化。我们目前主体采用安全生产分级监管的模式，但各级安全生产监管机构的职责权限不清，监管机构内部的监管工作亟待加强。因此，建议合理分配各级安监机构的职能，建立并实施安全生产内部监察制度，规范上级对下级安全生产监管机构的监察与指导，督促各地执行全国统一的监管工作。

　　信息系统建设亟待完善。国外发达国家通过建立与完善安全生产监管信息系统，大大提高了安全生产监管效率。它不仅为中央监管机构制定政策法规以及行政运营方针等提供全面的基础资料，并便于其统计、处理和公布各类安全生产数据。同时，也为基层监管机构制定年度监管计划、确定监管重点以及实施监管任务提供了系统、全面、准确的基础资料。我国已开展了一些信息化的基础性建设工作，但信息来源渠道尚未系统，获取的信息资源尚不能满足预防性工作需要，掌握的信息资源尚未被多种功能化应用等。因此，建议以全国安全生产普查为契机，建立并完善安全生产监管信息系统，为提高我国安全生产监管效率提供信息保障。

　　企业自主活动

　　通过国内外对比，发现我国在企业自主活动方面存在如下问题。

　　政府指导缺少具体实施办法与细则。一般而言，国家主要通过实施两个政策来提高企业安全生产水平：一是政府制定企业应遵守的法规和标准，并通过监督、处罚手段等使企业遵守要求;二是企业建立自主的安全生产管理体制，并采取相应的措施以实现法规标准的要求。在欧美许多国家都把重点放在了后者。大多数发达国家是通过倡导企业建立与实施职业安全健康管理体系的方式，在完善安全生产管理的运行机制、管理体制、系统组成、文件化程序以及持续改进方法的前提下，来确保企业风险评价工作的科学、有效实施。我国目前通过开展隐患排查治理活动来促进企业开展有效的安全生产管理活动，但缺少指导企业开展隐患排查治理工作的具体实施办法、细则。因此，建议完善《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》的配套实施办法和细则，并将风险评价方法纳入配套的实施办法与细则之中，同时对企业实施培训。

　　文化建设活动缺少有效方法。我国目前倡导构建安全文化的企业众多，但多数还限于举办培训班、张贴宣传画等倡导理念的精神运动范畴，缺少使理念植根于行动的具体方法与实践，因此，建议借鉴日本的成功经验，在全国范围内推广将理念、方法、实践三位于一体的“零事故”活动，促进企业通过开展危险预知、手指口唱等具体实践方法，营造全员参与的预防性企业安全文化。

　　本质安全化水平亟待提高。本质安全是提高安全生产事故预防水平的重要保障，并已成为国内外安全科学技术研究的前沿课题。美、欧等工业化国家和地区已将其作为优先发展的技术，并加大本质安全技术研究和推广应用力度。我国企业设备设施的本质安全化程度和发展在不同行业企业间还很不均衡，设备、设施总体本质安全化水平大大落后于国外发达国家。因此，建议完善设备本质安全化的政策、法规和标准等制度，加大企业设备本质安全化投入，将其与现有安全生产要求和制度有机结合，鼓励和引导企业不断提高设备本质安全化水平。

　　安全生产技术支撑体系

　　通过国内外对比，发现我国在安全生产技术支撑体系方面存在如下问题。

　　基础薄弱、机构分散，且缺少协作指导关系。国外发达国家的安全生产政府监管支持体系，主要采取依据相关法律规定设置隶属于政府监管部门的、独立的研究机构的方式来构建。这些机构大都有几十年以上的历史，规模庞大，实力雄厚，政府拨款支持力度大，并通过下设分支机构以及与其他大学或研究机构协作的方式，强化中央技术支持机构对地方技术支持机构的协助与指导作用，来为政府监督提供必要的技术支持。我国的政府监管支持机构科研基础薄弱、机构分散，中央技术支持机构与地方技术支持机构缺少协作指导关系，难以为全国安全生产监管工作发挥技术支持作用，因此，建议加大对政府监管技术支持机构的支持与投入力度，合理兼并规模较小的技术支持机构，强化中央技术支持机构与地方技术支持机构的协作指导关系，建立由中央与地方技术支持机构形成的技术协作网络。

　　能力较弱且参差不齐。基于企业是履行安全生产责任的主体，国外的企业安全生产技术服务支持机构，多是采取依据相关法律规定设置专门社会团体的方式设置。而且，这些组织在成立之初，已经从法律上规定了其组织职能以及有关运营的相关规定。与国外的企业技术服务支持机构相比，我国的企业技术服务支持机构存在技术服务能力较弱且参差不齐的特点。因此，建议加大对企业技术服务机构的管理力度，并强化政府监管技术支持机构在企业安全生产技术服务中的支持作用，避免企业安全生产技术服务行为的过度商业化，并提高各机构安全生产技术服务的能力与效果。

　　社会参与体制

　　通过国内外对比，发现我国在社会参与体制方面存在如下问题。

　　工会参与方面。日本、美国、英国、德国等发达国家的许多工会组织设立有安全与健康部门，向其成员提供职业安全健康信息与指导是其主要职能之一，并且许多服务免费。目前，我国的工会参与存在组织不健全，法律赋予职工和工会的权利不能完全落实，安全监督检查缺乏有效的手段等问题，因此，建议健全工会劳动保护组织体系，严格实施工会劳动保护监督检查制度，发动职工参与和监督企业安全生产活动，并予以制度化，制定工会与政府部门定期沟通制度，实现与企业和政府部门一体化同步推进安全生产工作。

　　企业协会参与方面。在日本及欧美各国，非常重视发挥企业协会的作用，特别是最近伴随着许多发达国家实施行政改革、精简政府职能，更加注重充分发挥企业协会的作用。我国虽然也成立了许多行业组织，但由于重视的是生产、流通等关系到企业直接利益的问题，对安全生产工作的重视程度还有待加强，因此，建议制定政府监管机构与企业协会定期沟通的制度，指导企业协会和团体与政府同步开展安全生产工作，同时给予一定的支持(如经费、行政事项委托等)。

　　社会监督方面。在发达国家中，政府与企业、工会共同协商解决劳动问题的“三方会谈制度”已经普及。社会监督是我国安全生产参与监督机制的重要组成部分，因此，建议健全安全生产社会监督制度体系，建立实施安全生产工作信息发布、政府和媒体沟通交流制度，规范安全生产社会监督的举报、受理、结果公布、奖惩等各环节，形成媒体、社会公众广泛参与的安全生产舆论监督网络。

　　编辑 宁 远