依法行政 夯实安全监管监察基础

　　2010年11月26-27日，全国安全监管监察依法行政工作会议在北京召开。这次会议是国家安全生产监督管理总局组织召开的第一次以依法行政为内容的专题会议。会上总结了《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)实施以来安全生产法制建设的情况，交流了安全监管监察法制工作的经验，研究分析了行之有效的对策措施。

依法行政工作成效明显

　　国家安监总局成立近10年来，一直把建立完善安全生产法制建设作为重要工作来抓，目前已经形成了相对健全的安全生产法律体系。国家安监总局副局长杨元元在报告中介绍说，在现行有效的法律、行政法规中，安全监管监察部门作为主要执法主体的有《安全生产法》《突发事件应对法》《职业病防治法》《煤炭法》《矿山安全法》5部法律，《生产安全事故报告和调查处理条例》等11部行政法规。除此之外，还有《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》等规范性文件。各地安全监管监察部门从本地实际出发，积极协助、配合地方立法机关制定出台一系列的安全生产法规规章。到目前为止，全国31个省(区、市)全部制定公布了安全生产条例或安全生产监督管理规定。

　　在不断完善法律体系的同时，各级安全生产监管监察机构也逐步建立健全。全国的省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)级全部设置了安全监管机构，96.5%的县(市、区、旗)级都设有安全监管机构。目前，全国共有安全监管人员近10万人。

　　在执法行为和执法程序上，各地安全监管监察部门通过采取严格规范执法主体、执法程序、自由裁量权等切实有效的办法，不断提高依法行政的能力和水平。

　　浙江省安监局共梳理出行政执法的法规依据43部，具体行政执法职权150项，包括行政许可20项、行政处罚108项等，并编印了《安全监管行政执法工作指南》，有利于执法人员掌握和使用。

　　在规范执法检查和行政处罚程序方面，福建省安监局研究制定了《福建省安全生产系统行政执法程序暂行规定》，对安全生产执法管辖、监督检查，和行政处罚的立案、调查、告知、听证、送达、处罚、结案等各个环节及程序做出明确、具体的规定。另外，江西、广东、江苏等省级安监部门也制定了本地区《安全生产行政处罚自由裁量权细化标准》及其适用规则，细化量化行政处罚自由裁量权。

　　各地还采取各种办法强化执法监督。福建省安全监管局与中国移动合作建立了安全生产隐患及违法行为举报平台，支持互联网、手机短信等举报方式，并设立安全生产举报专项奖励资金，每年50万元。江西煤矿安全监察局主动邀请煤矿企业及其从业人员参加行政执法评议考核，对执法人员是否严格、公正和廉洁执法等情况进行评议。

　　国家安监总局局长骆琳在会议上总结，“十一五”期间，在国民经济持续快速发展的情况下，全国各类事故死亡人数年均下降约8%，重特大事故起数年均下降约16%。2010年1~10月，全国事故起数和死亡人数同比分别下降6%和9.4%，其中工矿商贸领域分别下降17.1%和9.8%，保持了全国安全生产总体稳定、趋于好转的发展态势。

各地依法行政 规范监管

　　近年来，各级安全监管部门在依法行政，规范监管方面，结合当地特点，做出了有益的探索。

　　靠制度保障依法行政

　　重庆市安监局坚持一手抓基层基础建设，提升安全保障能力;一手抓安全监察执法，大力实施依法治安，促进完善了安全生产体制机制和法制。

　　目前，重庆市各区县共有安监人员6743人，初步构建了市、区县、乡镇、村居“四级”安全监管和执法体系。

　　重庆政府积极探索创新依法行政模式。建立重大以上事故调查报告结案办公会集体研究决定制度和常年聘请法律顾问咨询制度。同时，实施监管和处罚分离制度，既规范了执法工作，又提高了执法效率;既加大了执法力度，又严控自由裁量权。

　　重庆安监局将行政执法和行政许可的依据、标准、期限、人员、举报电话等事项向社会公示，正在建设“12350”举报投诉中心，畅通群众信访举报渠道，接受社会监督，争取全社会对安全生产行政执法工作的支持。

　　加大执法力度 网上透明执法

　　江苏省安监局行政执法始终坚持以煤矿、非煤矿山、交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品、冶金等行业(领域)为重点，集中力量严厉打击非法违法生产行为，对超能力、超强度、超定员组织生产的企业和企业负责人依法给予行政处罚，加大打击或查处无证生产经营、瞒报事故等安全生产违法行为的力度。2010年1-10月，江苏省各级安监部门监督监察生产经营单位16万次，使用行政执法文书7.1万份，其中下达行政处罚决定书3150份，罚款5327万元(其中事故罚款3200万元，监督监察罚款2127万元)，共查处各类事故328起。

　　在结合国家安监总局“金安工程”开发的过程中，江苏省安监局用2年时间建成“江苏省安全生产行政权力网上公开透明运行系统”，将行政许可、行政执法、培训机构、中介机构和特种作业人员资质资格审批一律在网上公开透明运行。由行政相对人从外网申请后，内网按流程办理，将办理结果返回外网向社会公开，行政相对人和社会公众可以从外网上查看办理程序、内容、法律依据和结果。保障了公民、法人和其他组织的知情权、参与权、监督权，对加强行政权力运行的监督和制约起到了积极的作用。

　　完善行业监管与综合监管相结合的监管体制

　　北京市安监局在安全生产监管工作实践中，注重结合地方特点开展制度建设。北京作为首都，商业服务业发达、人口密集、大型活动众多，为强化人员密集场所的安全生产监督，2006年，北京市安全监督局推动有关委办局制定了《北京市商业零售经营单位安全生产规定》《北京市餐饮经营单位安全生产规定》《北京市星级饭店安全生产规定》《北京市体育运动项目经营单位安全生产规定》《北京市文化娱乐场所经营单位安全生产规定》5个人员密集场所安全生产政府规章。市政府在一年内出台5个规范安全生产的政府规章，在全国尚属首次。更重要的是，在职责法定的原则下，这5个地方政府规章分别赋予商务、旅游、体育和文化行政主管部门部分安全生产行政处罚权，保证相应行业主管部门有效履行安全生产监督管理职责，进一步完善了行业监管和综合监管相结合的安全生产监管体制。

　　在上述“5个人员密集场所”政府规章制定过程中，北京市安全监管局除深入听取人大代表、各政府部门、生产经营单位和从业人员意见外，还召开了5场公开听证会并通过电视播出，广泛听取社会各界意见。2008年，北京市安监局结合《北京市安全生产条例》实施过程中发现的问题以及首都安全生产形势的变化，启动了条例修订工作。在为期2年的调研、论证和草案起草过程中，先后组织召开了19场专题论证会，形成专题调研报告、研究报告10多份，又在“首都之窗”网站公开征求人民群众的意见，确保制度设计的合法性、合理性。

　　煤矿监察着力在“4个结合”上下功夫

　　湖南省现有各类保留煤矿1003处，井型小、灾害重，如何把监察管理更好的落到实处，一直是困扰湖南省煤矿安全监察局的一个难题。近年来，湖南省煤矿安全监察局通过“抓计划、抓制度、抓关键、抓巩固，严把执法对象关、执法行为关、执法效能关、执法成果关”等一系列措施，使煤矿安全生产形势持续稳定好转，死亡人数连续2年大幅度下降。

　　尤其是在抓重点关键环节，湖南省煤监局着力在“4个结合”上下功夫。一是监察执法与教育服务相结合。在查问题、下执法文书的同时，通过现场说法等形式，耐心进行说服教育，帮助煤矿想办法、找对策，提出解决问题的方案，提高了煤矿治理隐患和落实整改措施的能力。二是严格执法与推广先进技术相结合。由省煤监局处室与相应的示范煤矿及当地政府结对，建立示范工程，分瓦斯治理与抽放利用，水害防治、采煤方法、支护技术，安全质量标准化和班组管理，采掘机械化4个类型，现场推广新装备、新工艺、新技术。目前，采掘机械化和瓦斯综合治理利用在湖南实现历史性突破，有2个乡镇煤矿安装运行了综采设备，有2个乡镇煤矿实现了瓦斯发电和并网供电。三是重点监察与面上巡查有机结合。一方面，对重点地区和重点监察对象，采取集中执法、联合执法、专项监察等方式，加大执法力度，不断提高执法的权威性。另一方面，根据平常掌握的信息，对重点关注的地区、矿井，列入机动计划，实施面上巡查，发现重大问题，立即启动办案机制，一查到底，严肃处理。四是明察与暗访相结合。对固定监察计划事先在网上公布，提前将监察方案书面通知监管部门和煤矿企业，促使煤矿自觉查找问题，自觉进行整改。同时，不定期对煤矿包括已重点监察过的煤矿进行暗访，重点检查是否存在非法违法组织生产的现象，促使煤矿依法办矿。

依法行政 执法到位

　　当前，在安全监管方面，在执法力度、工作机制、执法人员素质上，仍存在一些问题。

　　会上，国家安监总局局长骆琳针对存在的行政不作为和行政乱作为现象强调，要注重把握依法行政的内涵和要求，自觉防止偏差，尤其要防止和纠正行政不作为现象。在具体工作实践中，既要防止行政乱作为，也要防止行政不作为。安全生产依法行政，就是要求各级安全监管监察机构必须严格依照安全生产法律法规规定的内容和程序，对安全生产实施行政监管和行政监察。既要依法依规、中规中矩，任何情况下都不能超越法律法规规定的范围和界限，过度或错误行使安全生产行政权力;更要尽职尽责、敢抓敢管，保证国家安全生产法律法规的各项规定，在本地区、本单位得到不折不扣的贯彻执行。要注重把握安全生产行政执法的特殊性，自觉防止和纠正监管不力、执法不到位的问题。

　　针对如何检验安全生产行政行为效能问题时骆琳指出，一般意义上的行政执法，依法查处和惩治的违法犯罪行为越多，工作成绩越大;而检验安全生产行政行为是否富有成效，最重要的标准在于能否有效防范遏制各类事故尤其是重特大事故，把事故总量进一步降下来。这也是安全生产工作的特殊性和安全生产“预防为主”的方针所决定的。在具体执法工作中，必须更加突出“预防为主、加强监管、落实责任”，对非法违法、违规违章行为和各类危及安全生产的隐患问题，不仅要依法实施严厉的行政处罚，而且要盯住不放、一管到底，跟踪落实整改治理措施，把行政执法工作彻底做到位，把工作做在事故发生之前。

　　在执法力度上，一些地区安全监管监察部门执法中不同程度存在着重实体、轻程序，重结果、轻过程等问题。行政处罚范围较窄，偏重于对死亡事故的调查处理和行政处罚;注重经济处罚，而对停产整顿、吊销有关证照及资格的处罚较少;对生产经营单位的深入监管力度不够，有的违法企业罚款迟迟没有上缴;执法监督的覆盖率不高，查处力度不大;有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。为此，国家安监总局副局长杨元元指出，进一步加强执法监督，着力提升执法效能。继续推行行政执法责任制的同时，也要创新层级监督新机制，强化上级部门对下级部门、本级部门对内设机构、执法机构对执法人员的监督。大力推行政务公开，接受社会监督。完善群众投诉举报制度，对有关安全生产问题的举报，各级监管监察部门要依法审查受理，认真调查核实，按照法定时限作出处理，并形成书面材料。

　　在完善工作机制上，一些地区安全监管监察部门存着有的事故未按规定成立公安、监察、工会等相关部门参与的调查组，也未对责任人员进行责任追究，经济处罚执行难的问题依然较为严重;事故处理案卷和处罚备案不及时的问题也有存在。一些执法人员在具体执法中执法文书填写不规范，行使自由裁量权时主观随意性过大。对安监局法定的职责的内涵和外延缺乏正确的理解，与相关部门发生冲突，出现监管错位、越位和缺位。为此，国家安监总局副局长杨元元指出，要进一步加强和改善行政执法，着力提高依法行政水平。各级安全监管监察部门必须严格按照法律、法规、规章制度的权限开展行政执法活动。将日常监管、行政许可、行政处罚、事故调查等行政执法的每一个环节、步骤和时限程序化，避免行政执法的随意性。加强对行政执法文书使用、行政处罚自由裁量权行使、重大行政处罚集体讨论等执法环节的监督检查力度，确保行政执法程序正当。要建立立法后评估和法规执行情况的反馈机制，研究立法后评估的方法、标准和执法信息收集制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，并将清理结果向社会公布。对明显不适应经济社会发展和监管执法要求、与上位法规相抵触或者不一致、特别是含有违法加重监管监察对象义务，违法增设行政许可、行政处罚、行政强制等内容的规章和规范性文件，要及时修改、废止并公布。

　　执法人员素质上，一些地区安全监管监察部门存在着执法过程中收集的全部证据材料与执法处罚决定引用的法律法规无关，甚至未对管理相对人进行调查取证就作出执法决定。部分执法人员对行政执法的程序、规定了解不透，对有些违法行为的定性把握不准，导致处罚决定不准确。为此，国家安监总局局长骆琳局长指出，依法行政意识的增强和依法行政能力的提高，一方面要靠实践，通过实践逐步深化认识，得到锻炼提高;另一方面要靠教育培训，通过教育培训掌握基础知识，不断提升业务素质。在继续办好每月一次的监督监察执法业务专题视频讲座，市、县安监局长培训班;国家、省、市三级分批、分层次的业务培训;法律知识测试的基础上，还要加大教育培训力度，探索建立教育培训的长效机制。

　　编辑 郑 君