英国的应急管理模式

应急时各部门联合办公现场

　　英国突发事件应急管理机制的建立已有很长的历史。由于英国对于应急准备、应急预案和应急资源等各项工作做得充分，一旦发生事故能快速作出反应，迅速启动整个应急系统，集结各方面的力量来应对和处理紧急事件。

应急管理的体制与机制

　　2004年，英国政府通过了最新的《国内紧急状态法》，主要内容包括:在日常工作中，对可能引起突发事件的各种潜在因素进行风险评估;制定相应的预防措施;进行应急处理的规划、培训及演练。在突发事件出现后，快速进行处置，在应对过程中强调各相关部门之间的合作、协调和沟通。突发事件处置结束后，要使社会及公众从心理、生理和政治、经济、文化的非常状态中迅速恢复到平常状态，并及时总结应急处理过程中的经验、教训。

　　英国《国内紧急状态法》重点强调预防事故是应急管理的关键，要求政府把应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的风险。同时，该法明确规定了地方政府和中央政府对紧急状态进行风险辨识与评估、制定应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责。

　　在英国，发生突发公共事件后，一般由所在地的地方政府负责处置，直接参与处置的有警察、消防、医护等管理部门，其他部门及非政府组织予以协助和支持。中央政府负责应对恐怖袭击和全国性的重大突发公共事件。在中央层面，首相是应急管理的最高行政首长;相关机构包括内阁紧急应变小组(COBR)、国民紧急事务委员会(CCC)、国民紧急事务秘书处(CCS)和各政府部门。其中，内阁紧急应变小组是政府危机处理最高机构，但只有在面临非常重大的危机或紧急事态时才启动;国民紧急事务委员会由各部大臣和其他官员组成，向内阁紧急应变小组提供咨询意见，并负责监督中央政府部门在紧急情况下的应对工作;国民紧急事务秘书处负责应急管理日常工作和在紧急情况下协调跨部门、跨机构的应急行动，为内阁紧急应变小组、国民紧急事务委员会提供支持;政府各部门负责所属范围内的应急管理工作，警察局、卫生部等相关部门设立了专门的应急管理机构。

　　英国政府的“金、银、铜”3级应急处置机制，可实现突发事件应急处置的统一、高效，解决各部门之间长期存在的命令程序、处置方式不同和通讯联络不畅、缺乏协作配合等突出问题。

　　“金级”主要解决“做什么”的问题，由应急处置相关政府部门的代表组成，无常设机构，但明确专人、定期更换，以召开会议的形式运作。该层级负责从“战略层面”对突发公共事件进行总体控制，并将制订的目标和行动计划下达给“银级”。“金级”重点考虑以下因素：事件发生的原因;事件可能对政治、经济、社会等方面产生的影响;需要采取的措施和手段，以及这些措施和手段是否符合法律规定、是否会造成新的人员伤亡、是否会对环境和饮用水等产生影响;与媒体的关系等。“金级”可直接调动包括军队在内的应急资源，通常远离事件现场实施远程指挥。由于成员很难短时间集中到一起，一般采用视频会议、电话等通讯手段进行沟通和决策。

　　“银级”主要解决“如何做”的问题，由事发地相关部门的负责人组成，同样是指定专人、定期更换，可直接管控所属应急资源和人员。该层级负责“战术层面”的应急管理，根据“金级”下达的目标和计划，对任务进行分配，简捷地向“铜级”下达执行命令。

　　“铜级”负责具体实施应急处置任务，由在现场指挥处置的人员组成，直接管理应急资源。该层级负责“操作层面”的应急处置，执行“银级”下达的命令，决定正确的处置和救援方式，“在合适的时间、以合适的方式做合适的事情”。

　　“金、银、铜”应急处置机制既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。一方面，根据事件性质和大小，形成不同的“金、银、铜”组织结构;另一方面，确定应急处置“金、银、铜”3个层级，各层级组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个应急处置工作系统，实现了应急处置的高效、统一。

应急管理相关部门的职责

　　英国应急管理涉及的部门主要包括：中央政府、地方政府、警察部门、消防部门、医疗救护部门、健康与安全署、环保署、食品与环境研究署、政府洗消服务机构等，各部门具有明确的的职责分工。

　　中央政府

　　英国政府明确规定，在应急处置过程中，以地方政府为主，实行属地管理，在涉及较大规模的灾难或危机事态时，中央政府根据突发事件发生所在地的地方政府要求提供帮助，并且其主要职责是确定一个牵头部门，对相关工作和涉及的部门进行协调。

　　地方政府

　　包括伦敦市及各个区域性管理当局，行政区政府、郡、县政府。设立专门的“突发事件计划官”，主要负责制定《突发事件应急计划》，联络辖区内应急系统各个相关部门，统筹、协调有关事务，负责与涉及的部门签订援助、协作协议。地方政府在突发事件处置后的恢复阶段起领导作用。

　　警察部门

　　在突发事件的应急处理中，警察负责控制和警戒灾害、事故现场，根据消防部门的建议设立救援和警戒范围，进行交通管制和控制现场的进出，根据需要做好现场保护工作，收集和保存现场证据。警察在现场的工作以抢救、保护人的生命为优先事项。

　　消防部门

　　主要负责事故现场的救援和恢复，防止事态扩大，负责危险区域的确定，对灾害、事故现场中陷于困境的人员实施营救，并确保在现场的各类工作人员的安全与健康;负责在现场清除污垢，消除生物、化学残余，消除包括核辐射在内的各种放射性污染;参与事故调查工作。

　　医疗救护部门

　　主要负责突发事件中人员的急救、护理、医疗和对公众的健康问题进行专家咨询与指导等。分别专门确定一名“事故现场急救官”和“事故现场医疗官”，在现场进行急救和医疗方面的监督。

　　健康与安全署

　　负责事故发生时采取正确的应急处置措施，监督和确认处理事故时采取正确的步骤，保证工厂安全恢复，降低公众受伤害的风险，负责事故调查，分析事故发生的过程和原因，向中央政府提供建议与措施。

　　环保署

　　基本职责是保护所在地区的水、土资源和大气环境。负责评估环境风险，识别事故存在的风险，为指挥中心提供支持，进行空气质量的监测，提出污染物的存储、销毁和运输建议。在出现污染事故的情况下，负责收集相关证据。

　　食品与环境研究署

　　是环境、食品与农业事务部的执行机构。在发生事故时，为环境、食品与农业事务部和其他政府部门提供食品供应链保护和环境健康方面的分析、研究和建议。

　　政府洗消服务机构

　　负责事故的结构和环境洗消。

化学品事故的应急处置

　　化学品事故具有应急处置危险性高、技术性强的特点，为了给化学品事故现场及时提供技术支持，英国建立了战略协调中心(Strategic Co-ordination Centre)、科技顾问办公室(Science and Technical Advice Cell)、恢复协调组(Recovery Coordinating Group)等技术支持部门的工作模式。

　　战略协调中心

　　战略协调中心是发生重大事故的决策中心，也是英国应急响应的核心组织，由警察部门设立，为多个部门协同指挥而设置。战略协调中心确定和协调战略协调组的战略目标，负责信息处理和决策，有权调配资源和资金，并得到恢复协调组和科技顾问组的技术支持。战略协调中心组织各部门举行战略协调会议，主要内容包括：同意和确认相关领域的责任;确认个人和团体的战略目标;根据大多数人的意见进行协调，确定战略决策;确定和解决发生冲突的领域;确定资源需求和需求的轻重缓急;就应对媒体的策略达成一致，并取得媒体对战略目标和总体规划的信任;确定财务预算;监控所采取的行动、考虑恢复协调组和科技顾问组的技术支持。

　　科技顾问办公室

　　科技顾问办公室向战略协调组提供科技支持;监督和协调科技团体(包括操作人员)达到战略目标;实现信息共享，对共同的行动达成一致意见;确定其他应急响应支持组织的专家，并获得CHEMSAFE、CHEMET等组织的支持，使用CHEMDATA 查询化学品信息;向公众提供一致的信息;考虑人员撤离相关事宜。

　　恢复协调组

　　恢复协调组由相关的当地政府机构主持，其组成通常是由战略协调组确定，以保证对影响事后恢复的应急响应阶段可能出现的问题进行有效的控制。

　　编辑 宁 远