推进隐患排查治理的问题与建议

　　国家安监总局于2008年颁布了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》(国家安全生产监督管理总局令第16号，以下简称《规定》)。同年，依据《国务院办公厅关于进一步开展安全生产工作隐患排查治理工作的通知》要求，在全国范围内落实开展了安全生产“隐患排查治理年”活动。2009年，按照国务院关于开展“安全生产年”活动的总体部署和《国务院办公厅关于进一步推进安全生产“三项行动”的通知》(国办发[2009]32号)要求，各地区、各有关部门和单位以切实抓好安全生产“三项行动”为主线，持续、深入地组织开展安全生产隐患排查治理工作，解决了一大批影响安全生产的隐患问题，从总体上看工作进展较好，但也存在着一些不容忽视的问题。中国安全生产科学院中日合作项目办公室经过研究与探讨，就如何解决这些问题，特提出以下建议，供大家参考。

存在的主要问题

　　问题之一：概念不明确，基本思想和定位混乱

　　《规定》明确提出，推进隐患排查治理的目的是“建立安全生产事故隐患排查治理长效机制”和“强化企业安全生产主体责任”。但是，由于未对隐患排查治理系统、逻辑的方法特性予以明确定义，致使当前众多企业只是把隐患排查治理工作按照传统的“安全检查”方法予以落实，对实施隐患排查治理的基本思想也仅限于从“守法型”安全管理的角度，着重查找和纠正不满足国家法规或相关规定要求的“问题隐患”，对隐患排查治理的定位也未能与传统的“安全检查”等方法相区别，同时，未能将隐患排查治理与“安全生产标准化”等系统化管理有机融合，并成为其实施与运行的基础和主线。

　　问题之二：缺少与《规定》配套实施的相关指南

　　为了规范企业隐患排查治理的实施方法，确保建立隐患排查治理的长效机制，国外发达国家均制定并颁布了相应的实施指南，并在指南中规定了具有系统性、逻辑性特点的隐患排查治理(风险评价)内容与程序。

　　如日本在《关于危险性及有害性等的调查指南》中，规定了企业隐患排查治理工作的11项具体内容，包括：隐患排查治理指南的宗旨;隐患排查治理指南的适用范围;隐患排查治理的实施内容;企业实施隐患排查治理的组织体制;隐患排查治理的实施时期;隐患排查治理对象的选择;隐患排查治理信息的收集;危险源的识别;评价风险的方法;降低风险措施的制定与实施;隐患排查治理结果的记录。

　　欧盟在相关指南中规定了隐患排查治理(风险评价)的15项具体实施程序，包括：制定工作现场风险评价实施计划;确定实施方法(包括确定作为评价对象的工作现场、机械设备和操作);收集相关信息;识别危险源;找出面临危险的操作人员;找出面临危险的操作人员的产生类型;计算风险;评价风险;消除或降低风险的措施;决定采取措施的优先顺序及实施方法;采取措施;记录及其评价;测定风险评价的实施效果;重新考虑;修改风险评价实施计划。

　　我国目前尚无与《规定》相应的实施指南，因此，企业在实际落实隐患排查治理工作中，只能根据自身的经验与理解予以实施，不能统一、规范地开展隐患排查治理工作，缺少实施过程的系统性、逻辑性特点，也难以形成隐患排查治理长效机制。

　　问题之三：部分规定不利于企业有效落实隐患排查治理

　　《规定》中对隐患的评估，是依照危害大小和整改难易度进行分级，这不符合隐患排查治理方法的系统性与逻辑性要求。应首先依据隐患可能所致事故的严重性与可能性进行分级，以便企业确定对策措施的优先顺序，然后再根据措施所需经济、人力与技术等情况与整改效果进行对比分析，系统地确定更为合理的对策措施。《规定》中还要求企业按季度定期向安监和有关部门上报本单位隐患排查治理情况，但由于监管部门难以做到对企业隐患排查治理具体过程予以控制和要求，结果往往造成“上报”流于形式。

　　问题之四：企业缺少现代安全生产管理体系对实施隐患排查治理的结构性支持与保障

　　欧美一些国家及日本的实践经验表明，必须以现代安全生产管理体系(以下简称“体系”)“计划(P)、实施(D)、评价(C)、改善(A)”的系统结构作为隐患排查治理支持与保障，才能确保企业能够有组织、有计划并持续有效地实施风险评价;而“体系”也只有以隐患排查治理作为基础和主线，才能确保实现企业安全生产绩效的持续提高。为了确保企业有组织并持续地实施风险评价，必须让“体系”具备以下基本特点：(1)建立PDCA循环的自律性体系结构，确保“体系”持续地实现企业安全生产工作的计划、实施、评价、改善的循环与提高。(2)实施隐患排查治理(风险评价)，确保体系以风险为基础和主线，切实实现安全生产绩效水平的不断提高。(3)建立全员参加的组织体制，实现领导层承诺、各级人员职责与权限明确以及员工参与的良好企业文化。(4)将企业安全生产工作程序化、文件化、记录化。

　　我国目前采用以安全生产标准化的方法推进企业建立和实施“体系”。但是，在《安全生产标准化基本规范》《危险化学品从业单位安全质量标准化》等相关标准规定的标准化体系中，并未明确建立PDCA的自律性体系结构，也未明确将实施隐患排查治理(风险评价)定位为标准化体系实施的基础与主线。因此，依靠当前推进的企业安全生产标准化管理系统方法，很难为企业有效实施隐患排查治理提供结构性的支持和保障。

推进我国隐患排查治理工作的建议

　　针对上述主要问题，特提出以下建议：

　　建议一：制定并颁布《安全生产事故隐患排查治理规定》

　　发达国家的先进经验证明，隐患排查治理(风险评价)是企业开展安全生产工作的有效方法和基本途径。为了规范、持久、有效地落实隐患排查治理工作，应对原《规定》存在的问题加以总结，并在修改完善的基础上，制定和颁布《安全生产事故隐患排查治理规定》，以强化企业定期开展隐患排查治理的义务要求，明确隐患排查治理的基本概念、指导思想与定位。

　　建议二：制定和颁布《生产经营单位安全生产事故隐患排查治理实施导则》

　　借鉴国外成功经验，总结我国存在问题，应尽快制定和颁布与《规定》相配套的《生产经营单位安全生产事故隐患排查治理实施导则》。通过导则明确规定，企业开展隐患排查治理的宗旨、内容、实施时期、实施方法以及结果记录等要求，纠正大多数企业利用传统安全检查等方法替代隐患排查治理的错误做法，从而规范企业隐患排查治理工作，指导和促进企业提升隐患排查治理方法的科学性与实际效果。

　　建议三：制定和颁布《生产经营单位安全生产标准化工作指导意见》

　　建立与实施 “体系”是当今发达国家强化企业“自主型”安全生产管理的通行做法与主要手段，也是确保企业有组织地、持续地实施风险评价的结构性支持与保障。我国目前推行的各行业安全生产标准化体系在体系结构、内容要求以及实施方法等方面，与国际先进的“体系”存在较大的差距。因此，为了促进企业科学有效地建立和实施“自主活动型”的“体系”，并确保企业切实建立安全生产事故隐患排查治理的长效机制，建议在总结原有相关安全生产标准化的基础上，制定和颁布《生产经营单位安全生产标准化工作指导意见》。

　　建议四：强化针对企业隐患排查治理工作的安全生产培训

　　中日两国政府自2006年10月开始实施了《加强中国安全生产科学技术能力计划》的合作项目，项目内容之一是在示范地区引入和推广风险评价活动。经过2009年对宁波市实施的化学品企业风险评价的培训与调查发现，参加培训的企业均在实施隐患排查治理，但其中没有建立隐患排查治理程序的企业占30%以上，而即使建立程序的企业，其程序内容也不能达到系统、逻辑地开展风险评价的特点要求。企业在实施隐患排查治理中遇到的主要困难是：隐患排查方法不明确占45%，控制与消除隐患方法不明确占38%，对策措施实施方法不明确占34%。因此，必须强化针对企业隐患排查治理的培训工作，提高企业实施隐患排查治理的能力与水平。

　　编辑 边 安