对官员问责就是对百姓负责

近年来，各地矿难可谓此起彼伏，令人触目惊心。就在10月29日，陕西、河南、山西三省同日连发3起矿难。10月29日19时15分，河南济源市克井镇大社村马庄煤矿发生透水事故，有7人安全升井，1人死亡， 20人生死不明。当地政府已对事故责任人做出初步处理，包括济源市副市长田志华等在内的6名官员被停职或免职。值得一提的是，济源矿难从事故发生到6名官员被处理，前后不过3天时间，堪称“火线问责”。安全重于泰山，责任重于泰山。实践证明，问责制是有效遏制矿难、保障安全生产的重要利器。从严问责、依法问责，才能将安全生产的责任落到实处。

问责机制发挥作用

问责制是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是法治政府和责任政府不可或缺的重要制度之一，也是确保安全生产的制度利器。从不问责或很少问责到问责的强化，再到合法化的问责、合理化的问责，乃至政府管理系统的良性运作、法治政府的构建，这都是中国特色社会主义民主政治越来越成熟的标志。问责制应该成为高悬在官员头上随时可能落下的达摩克利斯之剑，成为具有威慑力的反渎职失职的利剑。2008年2月，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力”。在安全重于泰山的安全生产领域，尤其要重视加大问责的力度。
对官员问责就是对百姓负责，推行问责制是建设责任政府的应有之义。最近一段时间，此起彼伏的问责风暴令不少地位显赫的官员因重大责任事故或引咎辞职或被免职，如山西省省长孟学农、国家质检总局局长李长江主动辞职，河北省委常委、石家庄市委书记吴显国被免职等等。这一做法，在一定程度上促进了社会对工业安全和食品安全等工作的重视。笔者认为，在深入学习实践科学发展观的背景下，比刮起问责风暴更重要的是建立和完善与科学发展观要求相适应的长效的问责机制，努力实现问责制的规范化、透明化、制度化、法治化。

官员问责制的由来

从渊源上讲，我国内地实施的官员问责制，主要源于对香港特区政府实行高官问责制的借鉴。2001年7月，香港高官问责制经立法会批准开始实施。其主要内容是以合约形式聘用高级官员，他们直接对行政长官负责，出现重大失误向行政长官辞职。2003年非典爆发，我国问责制初试锋芒，卫生部原部长张文康、北京市原市长孟学农成为内地首批被问责的高官。
官员问责制度化较早的标志是1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。此暂行条例被评价为“在干部选拔任用工作方面第一个比较全面、比较系统的文件”，并最早引入了责令辞职这种形式。2004年中央批准的《党政领导干部辞职暂行规定》中对于官员辞职有明确的表述，“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务”，质检总局局长李长江的辞职即属于此范畴。公务员法第82条明确规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，“本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。《中国共产党纪律处分条例》第12章“失职、渎职行为”，也对党和国家工作人员或者其他从事公务的人员在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的情况明确作出了纪律处分规定。

权力与责任的统一

有权力就有责任，政府的权力与责任是相辅相成的关系。众所周知，权责统一是依法行政的基本原则，要求行政机关拥有的职权应与其承担的职责相适应，拥有多大的权力就应当承担多大的责任，不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任，并且在行政机关违法或者不当行使职权时，应当依法承担法律责任。权责统一原则要求实现权力和责任的统一，实现从权力本位向责任本位、从权力政府向责任政府的根本转变。
我们要建设的法治政府是责任政府，权力与责任统一、职权与职责统一，是打造法治政府和责任政府的应有之义。然而，由于传统的重授权、轻问责观念的影响，实践中权责脱节、权责不统一的问题比较突出。例如，有权无责，有关法律、法规或规章在明确授予公务人员行政管理权限的同时，却没有规定其应履行的相应职责，对行政不作为没有明确规定所应承担的行政法律责任。又如，权责不对称，权大责小，授大权、定小责，授实权、定虚责。
问责的“责”既是官员的政治责任，也是置全部行政活动于法律之下的法律责任，其目的就在于克服行政活动中的无责任状态，不能随心所欲、任意行政、滥用职权。作为依法行政的基本要求，权责统一意味着法律赋予行政机关的职权，实际上也是赋予行政机关的义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要承担相应的法律责任、行政责任和政治责任。落实权责统一原则的最终目的，就是要实现执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

将问责纳入法治轨道

问责制的推行有赖于立法层面的完善，要从立法上将责任落实到位、落实到具体的法条。权力与责任相统一，是立法必须遵循的重要原则。法律、法规在授予行政机关权力的同时，原则上要明确规定其应当承担的责任以及行使权力的条件和程序。
《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”《行政法规制定程序条例》第11条第4项规定：“起草行政法规，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。”这就要求在制定法律规范时要严格遵循立法法、行政法规制定程序条例的规定，在制度上保证行政机关权力与责任的统一，为问责制的推行创造有力的条件。
依法行政背景下的问责需要纳入法治轨道，有必要制定出台专门的问责法律或法规。依法问责是依法行政原则在行政问责领域的具体体现，哪些情形需要追究责任、追究谁的责任、由谁追究、如何追究以及问责对象应当承担什么样的责任，都必须有明确的法律规定。然而，迄今为止，我国还没有一部专门的问责法律，只有一些散见于相关法律和政府规章的零星规定。问责制应当纳入法治的轨道，实行依法问责，因此，有必要制定专门的问责法律或法规。据2008年10月21日《法制日报》报道，10月1日，我国首部系统规范行政程序的地方规章——《湖南省行政程序规定》正式颁布实施。该规定重点设置了责任追究制的范围和方式，将国家现行的多种责任追究制链条有机地联结在一起，使行政问责机制更具有系统性和可操作性。这对全国问责机制的进一步完善和成熟，起到了一定的借鉴和参考作用。建议在总结《湖南省行政程序规定》等地方立法经验的基础上，加快制定统一的、专门的问责法律或法规。鉴于安全生产的极端重要性，建议有关部门制定专门的安全生产问责法规规章。

应用问责制 促进安全发展

问责制是政治文明的产物，由于在我国推行的时间不长，人们往往对问责制存在误读或误解，有必要在观念上走出问责制的若干误区。第一个误区是将问责制简单等同于引咎辞职。以为出了事故，领导人的引咎辞职就是问责。其实，引咎辞职仅仅是问责制的一个方面，而不能取代完整意义上的问责制。现在说的辞职在一定程度上被认为是撤职的代名词，辞职应当着重建立在官员羞耻感、道德感基础之上，而不是变相地成为撤职的代名词。当然也不能把问责制仅仅理解为责任追究制度，问责制要求将责任落实到位，落实到行政行为的全过程，强化对一切行政行为的责任之心。第二个误区是将问责制简单理解为上问下责。问责制度的确涉及到追究责任，但又不是简单地表现为上级追究下级的责任。不论上级下级，只要出现失职渎职行为，该问责的一律不能放过，不能拿下级作为替罪羊。从一定意义上讲，对于上级的失职，更有必要严格追究。第三个误区是将问责制看成是上级对下级某个具体过失的惩罚，而不是正确理解为问责制的要义是让官员强化对一切行政行为的责任之心。问责制的关键是要确保政府官员对一切公务行为在平时就充分承担责任，而不是非要出了事故才兴师动众、亡羊补牢。问责制关注一切责任，而不是只关心事故的责任。
需要强调的是，问责制并没有包治官场百病的神效，不能片面夸大问责制的功效，不能滥用问责制，既要防止不问责，也要避免乱问责。特别是在权责关系配置不科学、不合理的背景下，滥用问责制，随意处置无责的责任人，容易造成权责分离和责任归属的混乱，抑制干部合理行政、高效行政的积极性，甚至沦为权势官员打击报复、掩盖官场黑幕的工具。问责制只是民主政治和法治政府体系中的一个重要环节，它的功效有其自身的局限性和依赖性。因此，我们应该进一步研究问责制的应用，使之更好地为我国的安全生产服务。

变“事故型”问责为“日常型”问责

问责制应该实现常态化，将目前的“事故型”问责转变为“日常型”问责。应在政府机构建立常规的官员述职机制，经常性地向人大及其常委会述职，接受人大代表和人民群众的质询和质疑；自觉接受新闻舆论监督，支持新闻媒体宣传报道与人民群众切身利益密切相关的决策，对安全生产中的重大违法行为进行曝光。
此起彼伏的问责风暴固然令人振奋，不过，在深入学习实践科学发展观的背景下，建立和完善与科学发展观要求相适应、与安全生产要求相适应的常态、长效的问责机制更有现实意义。对官员问责就是对百姓负责，对官员问责就是对安全负责。我们更希望看到的不仅仅是此起彼伏的官员落马的新闻，而是真正建立起符合科学发展要求的完善的问责机制，这样的问责机制既可以有效惩戒和遏制失职渎职现象，有效遏制各种生产安全事故，同时更可以预防、警示和避免官员的忽视安全的行为，让官员如履薄冰，把安全工作当作头等大事来抓，使整个社会真正做到安全、和谐地发展。

编辑 林 静