健全安全生产法律体系

近年来，国家安监总局在“安全发展”这一理念和思路的原则上，积极推行安全生产长效机制建设，强调依法治安，建立完善的安全生产法律体系，为确保全国安全生产状况持续稳定好转起到重要作用。

法律体系建设概况

2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过《安全生产法》，自2002年11月1日起施行。《安全生产法》的出台，标志着我国安全生产法制建设进入了新的发展阶段。随后，我国安全生产法律体系建设方面取得了重大进展和明显成效。概括地说，主要体现在“五个一”。
1.明确了一个目标
国家安监总局高度重视法律体系建设。确定了依法治安、重典治乱的指导方针，坚持依法监管；把安全生产法制建设列为安全生产治本之策，确定了至2010年建立安全生产法律体系的目标；加强领导，推动了安全生产法律体系建设。
2.构建了一个框架
加快安全生产法律体系建设，为监管执法提供有力的法律保障。 目前，我国安全生产领域现已形成由法律、法规、规章和安全标准4个层级的安全生产立法所构成的安全生产法律体系框架。
国家安全生产立法先行。改革开放特别是近年以来，国家先后制定实施的有关安全生产的法律17部、行政法规35部、部门规章59部、陆续颁布安全生产方面的国家标准和行业标准1000多项。自2002年6月《安全生产法》出台至今，国务院制定的10部配套行政法规中，就有5部是由原国家安全监管局和国家安全监管总局组织起草的。
地方安全生产立法全面启动。国家安全生产立法先行，为地方立法提供了上位法依据，推动了地方安全生产立法。据统计，全国已有26个省(区、市)人大常委会或者人民政府制定颁发了安全生产的地方性法规或者地方政府规章。
安全生产领域的主要社会关系纳入了法律调整的范围。现行法律法规调整和规范的安全生产法律关系主要有以下5种。
一是各级人民政府及其安全生产综合监督管理部门、有关安全生产专项监督管理部门及其安全生产检查监督人员，在履行法定职权时与生产经营单位、有关社会组织和从业人员之间所产生的行政监督管理关系。
二是各级安全生产监督管理部门与其他有关部门之间的综合监督管理与专项监督管理的协调、指导和监督关系。
三是生产经营单位内部管理者与从业人员的微观安全生产管理关系。
四是生产经营单位之间及其与社会组织、公民之间的外部权利义务关系。
五是涉外安全生产管理关系。随着我国加入世界贸易组织，对“三资”企业的安全管理日益与国际接轨，“三资”企业也必须严格依照我国法律进行生产经营活动，保证安全生产。
3.确立了一系列制度
这就是将国家有关安全生产的大政方针和决策举措法律化、制度化、规范化，为安全生产提供基本的法律规范。在构建安全生产法律体系框架的过程中，以《安全生产法》为主确立的8项基本法律制度，涵盖了当前我国安全生产领域的重大社会关系和主要法律问题。
安全生产监督管理制度。这项法律制度包括政府监督管理与社会监督两部分，涵盖了安全生产监督管理体制、各级安全生产监督管理部门以及其他有关部门各自的安全监督管理职责、公众监督、社区组织监督和新闻舆论监督等重要内容。
安全准入制度。这项制度将生产经营单位列为安全准入和监管的对象，依法设定了作为市场主体必须具备的安全生产条件，赋予有关政府部门履行安全生产方面行政许可的职权，体现了预防为主、从源头抓起的原则。
生产经营单位安全保障制度。这项制度涵盖了生产经营单位安全生产责任制、安全投入、安全管理机构和人员配置、安全培训、安全设施和设备管理、重大危险源监控、现场作业安全管理、从业人员安全保障和工伤保险等内容。
生产经营单位主要负责人安全责任制度。生产经营单位主要负责人安全生产责任制度涵盖了生产经营单位主要负责人的法律地位、任职资格、安全职责等内容。
从业人员权利义务制度。《安全生产法》通过法律制度确立了“以人为本”的指导思想，明确了从业人员在安全生产方面的权利、义务和责任，加大了对广大从业人员合法权益的保护力度，体现了社会主义制度的优越性。
安全生产中介服务制度。通过这项制度引入社会中介服务机制，确立安全生产中介服务机构在安全生产工作中的法律地位，使其服务职能社会化、市场化和法律化，充分发挥中介服务在安全生产工作中的桥梁和纽带作用。
生产安全事故应急救援和调查处理制度。事故应急和处理制度主要包括事故应急预案的制定和事故应急体系的建立、高危生产经营单位的应急救援、事故报告、重大事故的应急抢救、调查处理的原则、事故责任的追究、事故统计和公布等内容。
安全生产违法行为责任追究制度。这项制度集中体现了法律的惩罚性、教育性功能。它包括了违法责任主体、安全生产违法行为、法律责任追究方式、行政执法主体和法律制裁等内容。
4.建立了一套程序
立法要规定程序，执法要遵守程序。国家安监总局制定了有关部门规章，确定了比较规范的立法程序以及行政执法中的现场处理程序、行政处罚程序和行政复议程序，制作了20多种行政执法文书。这些法律程序对安全监管监察机构保证公开、公平、公正执法，发挥了重要的规范作用。
5.借鉴了一些做法
通过对国外安全生产法制的成熟做法进行考察比对和借鉴吸收，概括起来，主要成绩体现在8个方面：一是依法规范政府和企业的行为，权利、义务、责任一致；二是立法完备，中央立法与地方立法、上位法与下位法齐全配套、内容丰富，安全生产与职业健康有法可依；三是技术规范详尽，为行政管理提供技术支撑；四是监管执法体制和机制健全；五是政府监管执法支撑体系完善；六是对企业职业安全健康的要求严格、具体；七是注重对人权的保护，特别是对雇员权益保护的法律规定明确；八是处罚力度大，法律对违法行为的界定清楚，处罚条款明确具体，处罚幅度较大。司法机关与行政部门的职权衔接紧密，处罚执行机制协调。

体系建设的主要问题

建立健全完备的安全生产法律体系，需要经过长期不懈的努力。当前存在的主要问题有以下3点。
1.法律意识和法制观念有待增强
虽然各级安全监管监察人员的法制观念和执法水平有了很大提高，但是与依法行政、依法监管的要求仍有较大差距。一些监管执法人员习惯于行政手段，从思想上并没有真正认识到依法治国、依法行政、依法治安的重要性和深刻内涵，不熟悉、不懂得法律手段和法制在政府管理社会公共事务和市场监管中的重要地位和作用，不重视安全生产法律体系建设，不善于运用法律手段解决安全生产监管监察中存在的法律问题，不能够严格依法履行监管执法职责。
2.安全生产法律体系有待完善
虽然安全生产法律体系框架已经形成，但是尚未形成完善的安全生产法律体系。现行安全生产立法存在的主要问题，一是有些重要的法律制度存在空白，需要填补；二是有些立法制定的时间久远，需要修订，尤其是带有计划经济色彩和旧体制痕迹的立法已经不适应当前需要，亟待修订；三是有些相关法律规定不一致，法出多门，无所适从；四是有些地方立法滞后，需要推动；五是有些立法质量不高，一些立法存在着可操作性差、程序不明确、条文表述不规范的问题。
3.立法机构和专门人员有待充实
法规工作涉及法律体系研究、立法规划、草案起草、法律审查、立法解释、法律适用、法律程序、法律冲突、法律救济和法制宣传等诸多方面，需要有专门的法制机构和人员进行组织、协调和指导。目前，全国安全监管监察部门中法制机构及专业人员的配置，与其担负的工作任务存在着较大差距。缺乏必要的组织保障，直接影响了立法和执法工作。

抓好法律体系建设“五个一”

今后的主要任务是抓好安全生产法律体系建设。具体地说，应当抓好“五个一”。
1.形成一个共识
国务院对国家安全监管总局乃至各级安全生产监管监察机构的定性，是专门负责安全生产和煤矿安全监察的行政执法机构。作为行政执法机构，就是履行法定的监督检查和行政处罚职责，主要抓手和手段之一就是法制、法律手段。要形成一个共识：依法行政、依法监管、依法治安。要形成和不断深化这个共识，需要对法制建设重视、重视、再重视，对法律法规学习、学习、再学习，对监管执法职责落实、落实、再落实。
2.拟订一个纲要
安全生产法制建设应当有备而为、规范有序。应开列课题，研究和拟订《我国安全生产法制建设纲要》。组织有关机构和人员对当前我国安全生产法制建设的现状、存在的问题及深层次原因和对策，开展全面、深入、系统的专题研究。通过研究，提出全面加强安全生产法制建设的指导思想、总体构想、工作重点和目标、方法步骤和相关措施，以指导未来5～10年的法制工作，把安全生产法制建设提升到一个新阶段。
3.完善一个体系
作为法制建设的重要组成部分，必须构建一个切实可行、科学完备的法律体系，避免和克服安全生产立法中的盲目性、随机性和片面性。应组织有关机构和人员，研究并提出我国安全生产法律体系的构想，提出法律体系结构设计方案和实施步骤，提出构建法律体系的配套措施。完善的安全生产法律体系，应当是国家法与地方法、上位法与下位法、普通法与特别法、专门法与相关法、实体法与程序法、法律规范与技术规范之间相互衔接配套、和谐统一的有机整体。
4.出台一批立法
围绕当前和今后安全监管执法的中心工作，要按照立法计划和实际需要， 抓紧组织制订、修订一批法律、行政法规和规章。具体工作思路应当是“五注重”，即：在工作计划上，要压缩数量，注重质量；在工作进度上，注重制定亟需的，修订过时的；在工作方法上，注重调研论证，充分听取地方和基层的意见；在立法内容上，注重法律制度和机制的完善，注重法律规范与技术规范的结合；在立法质量上，注重增强立法的针对性、实用性和可操作性。
5.培养一批人才
建立完善的安全生产法律体系，需要一支熟悉专业、精通法律的专业队伍。目前法律专业人员缺少，应采取四项措施，整合资源、培养人才：一是选调一些科班出身、有基层经验和工作能力的干部，充实到机关法制机构；二是发挥直属事业单位法制研究机构的作用，承担相关法律研究任务；三是选送一批年富力强的干部脱产参加法律培训，培养后续法律人才；四是组织协会等社团组织开展法律研究和相关工作。

编辑 林 静