综合监管之法律缺失

《安全生产法》按照国家安全生产监督管理体制建构，确定了安全生产监督管理部门及其他监管部门行政执法主体的地位，规定了安全生产监督管理部门对安全生产实施综合监督管理。
从安全生产法制实践看，综合监管调整安全生产关系发挥的职能作用毋庸置疑。但是，随着安全生产法治和监管工作的深化，安全生产综合监管工作缺乏法律规范的矛盾日趋明显，是当前安全生产工作实践中亟待解决的一个突出问题。

安全生产综合监管的法定职责不明确

从《安全生产法》的法律规则看，其行为和后果模式确立的法律关系主体主要为两个层面，一个是作为行政执法主体的负有安全生产监管职责的部门，另一个是作为行政相对人或监管对象的生产经营单位，但并未体现区别于其他行业或专业监管的安全生产综合监管行为。也就是说，在具体规定上，安全生产综合监管的部门与其他监管部门同样作为行政执法主体，监管生产经营单位的安全生产。法律虽然规定了安全生产监管部门“实施安全生产综合监督管理”的职能，但这样的规定相对于综合监管作为具体行政行为及其所调整的复杂的安全生产关系对法的依赖，就显得过于抽象和灵活。而且到目前为止，也尚无涉及安全生产综合监管的具体规定。因此，客观地说，安全生产综合监管特定的行政职能在职权、工作内容和程序上都缺乏法律的规范，安全生产监管部门实施综合监督管理的行政行为，不可避免地要受到体制、机制上矛盾的制约，以至于无法正确体现安全生产综合监管的作用和目的。

安全生产的概念模糊对综合监管的影响

关于安全生产的概念，在20世纪末政府机构改革前定位在狭义的范畴，概括地说是指企业生产过程中设备、设施处于正常状态和职工人身不受到伤害。目前体制情况下的安全生产，《安全生产法》并没有给出定义或专门法律解释，但从法的使用范围“生产经营单位的安全生产”来理解，当指既包括企业生产安全，也包括各类经营单位的经营活动及其服务对象处于安全状态。例如，商场和旅游景区，保障顾客与游人安全就称之为安全生产。还有像学校等非生产经营的特定场所和人群的安全，也称其为安全生产。甚至于居民火灾和私家车道路交通事故都被称为安全生产事故，并且在国家安全生产事故统计数字中就包括这类事故。
由于法律意义上的安全生产概念不明确，安全生产综合监管工作又缺少法律规范，综合监管部门就难于依法行政，正确履行工作职责。事实上，各地安全生产综合监管工作的具体实施，在很大程度上往往取决于有关领导对安全生产概念的认识和理解，在综合监管实际中表现出不同的实施结果，也不乏监管不到位或越位监管的情况。

加强安全生产综合监管工作的思考

目前的安全生产综合监管，涉及的范围涵盖了与安全有关的众多行业和领域，调整的安全生产关系行为也是多方面、多层次的。从安全生产范围和关系行为复杂的实际出发，安全生产综合监管仅靠有关方针原则和政策规定指导是不够的。综合监管作为安全生产监管的组成部分和具体行政行为，必须以法律作为行为准则。实际上，安全生产综合监管对于立法的需求，是由安全生产实际情况和实际需要决定的，客观上具备了立法的条件。另一方面，当前的安全生产的监督管理体制，是以安全生产综合监管部门和其他有关部门为主体，安全生产综合监管和专项监管相结合。按照国务院确定的国家安全监管总局的“三定方案”，安全生产监督管理部门“依法行使国家安全生产综合监督管理职权，指导、协调和监督有关部门安全生产管理工作”。同时，根据《安全生产法》的规定，“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理”。可以说，从体制和法律上讲，制定与《安全生产法》配套的安全生产综合监管的法律、法规符合立法的基本原则，这是安全生产工作的客观反应，也是安全生产法治的必然要求。因此，考虑到安全生产综合监管立法的时机已经成熟，制定有关法律、法规已迫在眉睫。
另外，从完善安全生产体制和加强安全生产监管的视角，对安全生产综合监管行政主体问题谈点粗浅看法。
从现阶段国家的法制特点看，安全生产法律是由行政机关作为执法主体来执行的，即由安全生产的监管部门依法实施行政行为，规范监管对象的安全生产行为。安全生产监管部门在专属范围内对监管对象集管和罚于一体，对于法的实行具有权力集中和相对独立的特征。在这样的背景条件下，社会往往对监管部门依法行使职权给以更多的关注和监督，而对其是否依法履行职责却难以进行有效地监督。例如，纪检监察部门主要侧重对违反党纪政纪情况进行监督；法制部门侧重对执法程序和内容的合法性监督；行政复议和法律诉讼则是对执法后果的监督。因此，从安全生产法治进步的角度看，有必要建立独立的安全综合监管行政主体，依法对各行业、领域的安全生产监管主体(也包括工矿商贸)依法行政情况进行监督，统筹管理和指导安全生产工作。

编辑 玫 尧