难以履行的安全生产主体责任

——谈《安全生产法》之弊端

先说两个案例。

案例一：有4位大学毕业生自主创业，成立一家软件开发公司，各占25%的股份，未聘请其他员工。该公司未建立任何安全生产管理规章制度，也没有建立所谓的安全生产责任制。安监部门检查时，以该公司主要负责人未履行《安全生产法》第十七条规定的安全生产管理职责为由，按照《安全生产法》第九十一条的规定，责令限期改正。公司法定代表人质疑：我公司就4个人、4台破电脑，有事大家商量着来，有必要建立安全生产管理规章制度和责任制吗？

案例二：某企业新进一台自动冲压机，安全装置齐全可靠，而且操作人员通过电脑而不是直接操作机器。该企业认为比较安全。安监部门执法人员检查时，却以“未在有较大危险因素的设备上设置明显的安全警示标志”（《安全生产法》第三十二条）为由，按照《安全生产法》第九十六条的规定责令整改并处罚款。企业管理人员质疑：到底什么叫做“有较大危险因素”？难道就没个标准，任由执法人员主观确定吗？

这两个案例说明了一个事实，那就是《安全生产法》对生产经营单位主体责任的规定有问题以至于有时候根本无法执行。感谢上帝，基层安监执法人员没有秉承“有法必依，执法必严，违法必究”的宗旨，否则绝大部分中小企业将无法生存，那将是社会经济活动的一场大灾难。

问题出在哪里呢？先来看看《安全生产法》对生产经营单位的主体责任是如何规定的。

《安全生产法》用了整整一章（第二章），极大的篇幅来对生产经营单位的安全生产主体责任进行明确。生产经营单位的安全生产主体责任包括配备专兼职安全管理人员、建立安全管理规章制度和责任制、安全教育和培训、安全设施“三同时”、重大危险源管理、应急预案的制定等等，还包括对主要负责人与安全管理人员的安全知识和能力要求，甚至还包括较大危险设备的安全警示标志和员工宿舍与车间、仓库不能“三合一”等纯粹技术方面的要求。与《安全生产法》相配套的《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（安监总局16号令），则还对生产经营单位的事故隐患排查提出了非常细致甚至不合情理的要求。

这些要求一方面表述含糊不清，缺乏可操作性，另一方面又出现很多不合情理的逻辑上的漏洞，乃大败笔。如果作为一种指导性而非强制性的文件，《安全生产法》提出的这些要求或许是不错的。可是，将这样一些大而无当的东西纳入法律规范，那实在不妥。任何条文，如果一定要写入法律，那就必须有可操作性，否则就只能成为权力寻租的工具。

其实，企业主体责任应由专门的规程规范，或者国家与行业的安全技术标准来明确，不宜由综合性的《安全生产法》来确定。某设备或某生产场所是否应该有“安全警示标志”，“安全警示标志”应该有哪些内容，是“有电危险”还是“谨防烫伤”，这些在针对该类场所或设备的安全技术标准中就可予以明确。什么样的机器设备应该有什么样的操作规程，在该设备的安全技术标准中明确。哪些危险有害因素应该告知企业员工，哪些岗位应接受专门的安全培训，这也都是技术标准应该解决的问题。

至于企业的安全管理，也可以而且应该通过安全技术标准来明确。从事某行业的企业应该有什么样的安全管理制度，多大规模的才需要制定规章制度，规章制度应该有哪些内容，专兼职安全管理人员应该如何设置，是否需要建立专门的安全隐患排查制度，排查什么样的隐患，应该多少时间排查一次，所有这些应该在针对该行业的安全管理标准中予以明确。

把类似这样的要求体现在行业安全技术和安全管理标准中，既详尽具体，又不至于引发歧义。现在的《安全生产法》试图对上述这些内容作出规定，却因无法全部覆盖而不得不含糊其辞，以至于漏洞百出，最终导致了生产经营单位主体责任不明。

由于生产经营单位的主体责任极不明确，结果所有的事故都可归结为生产经营单位安全条件的缺失或者安全管理的失误，事故单位承担了很多“某须有”的罪名。实际上，很多企业的安全管理是完善的，雇主尽心尽意履行安全生产主体责任，尽最大努力保障员工的生命安全和身体健康。但是，由于员工违章作业或其他人为失误，仍难以避免造成事故。对这样的事故，伤亡员工的工伤补偿当然应该得到保障，但企业并不需要承担过错责任。据统计，目前85%以上的事故都是由于员工人为的过错而导致，这些事故最终都以“管理不力”的名义追究到了生产经营单位或“老板”的过错责任，很多企业因此蒙受了“不白之冤”。

我们看看《1970年美国职业安全卫生法》是怎么做的。这部法律也设有专门的一章来说明雇主和雇员的安全生产责任，即第五章。这一章的标题就叫做“责任”，其内容则只有两条。第一条是对雇主的要求（即我们所谓的主体责任方面的要求），第二条是对雇员（或雇工）的要求。第一条的要求是：“（1）必须为他每个雇员提供没有被认为对雇员有造成或可能造成死亡或严重生理伤害危险的工作和工作场所；（2）必须遵守根据本法令颁布的职业安全卫生标准。”《1970年美国职业安全卫生法》尽管内容庞大，但绝大部分用于规范政府的行为而不是企业的行为，包括标准如何制定颁布、企业什么情况下可以暂时违背标准、安全生产执法有何程序等等。至于企业的现场安全条件和安全生产管理方面的规则，则另由专门的规程规范和技术标准来解决。在法律上，企业“必须遵守根据本法令颁布的职业安全卫生标准”，一句话就已经涵盖了一切！

解决问题的思路其实很简单，只需：

（一）将企业主体责任细节方面的要求，包括安全隐患排查治理的要求，全部交给“职业安全卫生标准”。至少，凡是《安全生产法》第二章所涉及的生产经营单位主体责任的规定，都应有相配套的标准或细则来界定，不能如此含糊不清。

（二）建立安全生产技术与管理的标准化体系，尤其是安全管理的标准体系。目前我国的安全生产管理标准化建设是不错的方向，所有关于企业主体责任的规定应主要体现为安全生产管理的“标准”。美国颁布《1970年美国职业安全卫生法》时即要求，两年内要把曾经有关的“国家一致标准”和“已建立的联邦标准”，以确定性命令颁布为强制性的职业安全卫生标准。我国也应该尽快将安全生产标准化推进过程中形成的有关标准颁布为强制性国家标准。国家安监总局和省级安监部门应把主要精力放在安全技术和管理标准的制定上，力争将我国的安全标准形成完整的体系。而《安全生产法》则应该就标准如何制定、如何审定、如何修改、如何颁布执行等方面有一个程序上的要求，正如《1970年美国职业安全卫生法》的做法一样。

（三）事故处理时，取消事故直接责任和领导责任之类的区分，一概命名为“事故责任”。生产经营单位或员工是否有过错、有责任，一概以法律法规和安全标准（或规程规范）为据，违反了就有过错，不违反就没有过错。如果其过错与事故有因果关系，则构成事故责任。过错越大，因果性越强，则责任越大。安全事故调查报告不能以含糊其辞的“管理不力”之类的语言，给当事人安上一些某须有的“罪名”。

（四）为了防止一些过时而来不及修正的安全技术标准成为束缚企业科技创新的樊笼，防止造成不必要的浪费，应允许企业通过一定的安全论证程序，申请违背或暂时违背安全技术标准。《1970年美国职业安全卫生法》即允许雇主申请“一个裁定或命令”，得以对安全标准有所变动。前提是，他必须提供证据（例如进行科学实验，并组织必要的论证）来证明他的变动是合理的，并未降低安全条件。甚至于，当新的安全技术标准颁布施行后，雇主还可以申请推迟执行新标准，理由是他暂时找不到专业人员，或者其他条件的满足还需要时间。