始终把人民群众生命安全放在最重要位置

——解读新安全生产法

■阚 珂

修改过程

今年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议以165票赞成、5票弃权的结果，高票通过了关于修改安全生产法的决定，这表明全国人大常委会组成人员对安全生产法的修改达成了高度共识。安全生产法的修改是我国安全生产法制建设中的一件大事。我们期待修改后的安全生产法在安全生产工作方面起到引领、推动和保障作用。

现行的安全生产法是2002年制定的。安全生产法颁布实施以来，对防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命安全发挥了重要作用。10多年来，随着我国经济社会的快速发展，安全生产法在实施中面临一些新情况、新问题，迫切需要从立法上加以完善。

党和国家高度重视安全生产法制建设。中央关于全面深化改革的任务分工，将安全生产法的修改确定为今年内应当完成的任务。

今年2月，国务院向全国人大常委会提请审议安全生产法修正案草案。2月27日，十二届全国人大常委会第七次会议对修正案草案进行了初次审议。初次审议后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会在半年时间里，围绕草案的修改完善主要开展了以下工作。

一是认真梳理、研究常委会组成人员的审议意见；二是将草案印发给各省、自治区、直辖市和中央有关部门、单位、高等院校和研究机构征求意见；三是在中国人大网上全文公布草案，向社会公开征求意见；四是全国人大法律委、全国人大财经委和常委会法工委联合召开座谈会，听取中央有关部门的意见；五是与全国人大财经委、国务院法制办、国家安全监管总局等部门多次沟通协商，反复研究，对草案进行修改完善；六是为了解、借鉴国外安全生产立法的有益经验，法工委组团赴德国、土耳其，对两国安全生产法律制度进行调研，并在北京召开了安全生产法律制度国际研讨会；七是召开法律出台前评估会，就草案主要制度规范的可行性、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题进行论证评估；八是全国人大法律委对草案进行了三次逐条审议。

深入地方、深入基层、深入企业调查研究，贯穿于这部法律修改的全过程。在国家安全监管总局的大力支持、协助下，我们先后到北京、云南、浙江、内蒙古和河北等在安全生产方面具有典型性、代表性的地方进行调研，与监管部门、地方政府（包括乡镇政府和街道办事处）的同志，生产经营单位负责人、安全生产管理人员及从业人员等进行座谈，了解情况，听取意见。我们还邀请多位全国人大代表参加调研工作。

我们对通过各种途径和形式了解到的情况和意见进行由此及彼、由表及里的研究分析，总结形成了三点认识：一、国务院及其有关部门、地方政府及其有关部门对安全生产工作是重视的。安全生产法颁布实施以来，各有关方面认真贯彻落实法律的各项规定，开展了大量卓有成效的工作。二、规模以上企业在落实安全生产主体责任方面做得比较好，但还有为数不少的中小企业特别是中小私营企业安全生产工作基础仍然很薄弱，生产安全事故易发、多发。三、近10年来我国安全生产形势总体上有很大好转，但各类事故仍时有发生，安全生产形势依然严峻。从重特大事故数量看，道路交通和煤矿仍然是事故多发行业领域。我们也看到，最近一个时期，其他行业、领域相继发生多起重特大生产安全事故，造成重大损失，教训十分深刻，这给安全生产工作敲了警钟。通过修改完善法律规定进一步强化安全生产工作显得尤为迫切。

基于以上认识，在安全生产法的修改过程中，我们认真总结法律实施的经验，认真贯彻落实中央的要求，以解决突出问题为导向，不断深化认识，本着对党的事业高度负责、对人民群众的生命安全高度负责的态度，逐字逐句地对草案的规定进行推敲，努力把安全生产法修改好、完善好。

依照全国人大常委会议事规则的规定，这个草案经过了全国人大常委会今年2月、8月两次会议审议，每次都有300多人参加审议，最后按照少数服从多数的原则，通过表决集体作出决定，这是立法的关键环节、决定性环节。

安全生产法的修改过程充分说明，全国人大常委会实行科学立法、民主立法、依法立法，努力立高质量的法、立符合实际的管用的法、立能解决问题的法；充分说明，立法是认真的、慎重的、严肃的，严肃立法，严肃执法才有前提和保障；充分说明，这部法律的修改，集中了立法机关、行政机关、生产经营单位等多方面的智慧和力量。

主要特点

第一，坚持以人为本，把保障人民群众的生命安全放在首位。安全生产，人命关天。坚持以人为本，是从以往安全生产事故血的代价和教训中总结出的安全生产工作最重要的原则，是这次修改法律的重要指导思想。习近平总书记去年在考察山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故抢险工作时指出，各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位。习近平总书记的重要讲话为安全生产法修改工作指明了方向。坚持以人为本，就是要始终把人民群众的生命安全放在最重要的位置，要秉持人的生命至上的理念，在处理保证安全与实现生产经营活动目标的关系上，要始终把人身安全放在首要位置。要在确保安全的前提下，实现企业经营活动目标。当安全工作与其他工作发生矛盾与冲突时，其他工作要服从安全，决不能以牺牲人的生命、健康为代价获取企业效益和经济发展。不注重安全，一味追求赢利，成就不了伟大企业。坚持以人为本、保障人的生命安全的要求贯穿在整部安全生产法中，各项具体制度的设计，都服从和服务于这个根本。

第二，立法针对问题，重点解决实践中存在的突出问题。实践是检验法律实施效果的客观标准。安全生产中暴露出来的问题，既有有法不依、执法不严、违法不究的问题，也有法律制度本身不够完善的问题，或者随着客观形势的发展，法律某些规定落后于实践发展的地方。这次修法重点解决的问题主要有：一是生产经营单位主体责任不落实，守法意识淡薄。二是安全生产基层监管能力不足，人员、装备、技术欠缺；政府监管手段不够硬，对一些情节严重、屡查不改的重大违法行为缺乏有效的强制手段和措施。三是违法成本低，随着近年来经济的快速发展，原有的一些罚款处罚威慑力已显得不足，难以收到预期效果。四是有的条文规定过于原则，缺乏可操作性。在修改过程中，我们紧紧围绕上述突出问题开展重点研究，通过对具体制度进行修改完善，努力解决好这些突出问题。

第三，注重加强政府监管和发挥市场作用，多管齐下强化安全生产工作。当前，我国正在大力推进行政审批制度改革。在这一背景下，加强安全生产工作需要妥善处理政府监管与发挥市场作用的关系。从一些市场经济发展水平较高的发达国家的经验看，这些国家政府监管的作用更多地体现为制定法律和政策，加强对安全生产工作的引导和宣传，强调发挥行业组织、社会中介机构、工会和相关保险机构等在安全生产工作中的作用；企业守法意识比较强，政府管得较少，更多地通过购买服务等方式将一些行政职能交由社会组织承担。从长远看，我国的安全生产工作应当朝这个方向发展，今后修法的方向应该是更多地通过经济手段、通过市场的作用，来解决安全生产问题。但是，当前修改安全生产法，必须立足于现阶段的具体国情，符合当下的实际。从当前看，我国不少企业尤其是大量中小企业守法观念淡薄，安全生产形势依然严峻，政府监管是不可或缺的，有些方面还要进一步加强。

安全生产法修改，一方面，按照政府职能转变和行政审批制度改革的要求，将一些原来由政府承担的职能改为由生产经营单位承担，例如，部分建设项目安全设施的验收，从以往的由主管部门验收，改为由建设单位组织验收。这次修法还规定，国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。这是引导商业保险在安全生产中发挥作用。要逐步解决好“企业发财赢利，政府承担赔偿责任”的问题。另一方面，为解决现有执法手段、措施不够硬的问题，安全生产法修改进一步强化了监管手段和措施，比如，赋予监管部门在必要情况下，对违法生产经营单位采取停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施的权力。

第四，强化责任追究制度，加大处罚力度。最严格的监管，要有最严厉的处罚。这次安全生产法修改，加大了对违法行为的处罚力度。例如，对发生特别重大生产安全事故的责任单位，由安监部门处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。这是目前所有法律中，罚款固定数额上限最高的一项规定。以往最高的是五百万元，这次一下子提高到二千万元，可以称得上是“史上最严的安全生产法”。

重点问题

第一，关于进一步强化生产经营单位的安全生产主体责任。在安全生产法修改过程中，我们深刻地意识到，安全生产工作要“防患于未然”，只有进一步强化和落实生产经营单位的主体责任，从源头上把关，才能从根本上防止和减少生产安全事故的发生。本着这一思路，修改后的安全生产法对生产经营单位的义务作了进一步规定，增加了不少条文。一是明确生产经营单位应当推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平。二是明确了安全生产责任制的具体内容和要求。三是对生产经营单位设置安全生产管理机构和配备安全生产管理人员，以及注册安全工程师制度提出了新的要求。四是对安全生产管理机构和管理人员的具体职责、履职要求和保障作出了规定。五是对生产经营单位应当保障实习学生和被派遣劳动者的权利作了规定。六是对生产经营单位的事故隐患排查治理制度作了规定。

第二，关于强化乡镇人民政府及街道办事处、开发区管理机构的安全生产监管职责。乡镇一级政府在安全生产监管工作中发挥基础性作用。是否赋予乡镇政府安全生产监管职责，在全国人大常委会审议过程中有不同的意见。我们在地方调研过程中，一些乡镇政府和街道办事处的同志反映，目前乡镇一级政府是“权力轻于鸿毛，责任重于泰山”，乡镇一级安监工作“门难进、活难干、人难留”。如何认识和看待这一问题，我们反复研究，权衡利弊，根据实际情况作出规定，乡镇一级政府应当加强对生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。同时，考虑到我国各地区经济发展不平衡，乡镇辖区内的生产经营单位数量和监管工作难度差别很大，不宜在立法中对乡镇一级政府安全生产职责统一作出具体表述，因此我们提出由各地进一步明确。

调研中一些地方反映，近年来发生的一些重特大安全生产事故，反映出各类开发区安全生产监管工作存在盲区和薄弱环节，有必要进一步加强各类开发区的安全生产监管工作。通过反复研究斟酌，在法律草案提请常委会会议表决前，专门增加了有关开发区管理机构对生产经营单位安全生产状况进行监督检查的规定。这里的开发区，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园、创业园、软件园、环保产业园和物流产业园等各级各类开发区和工业园区。

第三，关于明确安全生产监督管理部门的行政执法主体地位。按照安全生产法的规定，安监部门负责对安全生产工作实施综合监督管理，是安全生产行政执法部门，这一点应该没有疑问。在实际工作中，有关方面在处理执法保障等具体问题上，对安监部门是否属于执法部门有不同认识。我们感到，安全生产行政执法如果没有相应的条件保障，势必会给一些地方的具体执法工作带来不利影响。我们在一些地方调研过程中，地方安监部门的同志也多次反映这一问题。考虑到以上情况，这次安全生产法修改进一步明确了负有安全生产监督管理职责的部门的行政执法主体地位，专门增加规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门“依法开展安全生产行政执法工作”。

第四，关于尽职免责。在调研过程中，要求规定“尽职免责”，是监管部门的同志反映比较多的问题。对此我们研究认为，这个意见有一定道理。从一般道理上讲，做好安全生产工作是生产经营单位的责任，是生产经营单位的事情。我们几十年都在讲，安全为了生产，生产必须安全；安全是生产的前提，不安全不能生产。说到底，安全生产是有利于企业发展的。发生安全生产事故一般与行政监管人员没有直接关系。尽管如此，法律还是没有作出“尽职免责”的规定。这是考虑到：首先，我国目前的安全生产形势依然严峻，行政监管还是非常有效的管理手段，行政部门还必须承担这方面的职责。安全生产法对监管部门的履职要求有明确的规定。违反这些规定，监管人员要承担相应的法律责任。这是依法行政的客观要求。其次，经济持续健康发展，仍然是我们面临的十分重要的任务，政府主导着经济工作，而在经济发展过程中伴随着安全生产问题。还要看到，近年来，有的地方政府为了招商引资，对引进的企业做了一些不适当的承诺，对企业安全生产要求不高，在项目审批方面把关不严。这样，发生严重的安全生产事故，这些地方的政府和监管部门难辞其咎。再其次，这次安全生产法修改专门增加了一项内容，规定安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查。出台这一规定的目的在于明确安全生产监督检查应当按计划进行。这考虑了“尽职免责”的意见。在追究监管人员的失职、渎职行为时，要看其是否严格按照监督检查计划的要求履行了相应的职责。事故调查处理的目的，是查明原因、吸取教训、举一反三，而不是为了处理几个人。从总体上说，监管部门及其工作人员严格执行法律规定，依法履职，尽职尽责地做了工作，在责任追究上就要考虑这个情况。对确实属于不负责任的，或者有失职、渎职、徇私枉法行为的，应当依法追究法律责任。

第五，关于党政同责。抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系，是中央对安全生产工作的要求。这个要求适用于这次安全生产法的修改。在审议过程中有人提出，在法律中规定“党政同责”。但法律规定既要有利于坚持党的领导、推动工作，也要符合法理，“党政同责”在法律中不好表述。因此，安全生产法修改对这一问题未作规定。目前，中央和国务院有关文件对发生重特大生产安全事故、追究地方党委负责同志的责任已有相应的规定，在实践中应执行好这些规定。

徒法不足以自行，法律的生命力在于实施。修改后的安全生产法将于今年12月1日起施行，法律规定的全面贯彻落实需要全社会的共同努力。要把这部法律学习好、宣传好、贯彻执行好。监管部门要严格执法，相关生产经营单位、中介服务机构以及广大从业人员要自觉守法，以确保安全生产，维护好最广大人民群众的根本利益。

（作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任。本文根据作者在2014年9月26日国家安全监管总局宣传贯彻新安全生产法视频会议上所作的辅导报告整理）