应注重健全责任追究制度、细化主体责任
应注重健全责任追究制度、细化主体责任
——访国浩律师事务所合伙人施杰
■本报记者 张景宜 施杰
国浩律师事务所合伙人。
施杰对于《安全生产法》修改十分关注,在今年全国“两会”期间提交了一份相关提案。他认为,现行的《安全生产法》存在两方面的问题:一是政府及其安全生产监管部门的职责划分模糊;二是对生产经营单位或单位负责人规定的违法成本过低,震慑作用有限。
划清监管部门权责界限
问题
安全生产监管部门权责不清
施杰认为,现行《安全生产法》存在的第一个问题是政府及其安全生产监管部门的职责划分模糊。
《安全生产法》第九条规定了三种类型的安全生产监管部门,即综合监管部门和根据相关法律、法规规定从事监管的行业管理部门以及县级以上人民政府所负的监督管理职责。
施杰说,法条没有细化前两种部门之间的职能划分,对各部门承担的违法后果表述得很笼统,关于人民政府的监管职责的规定就更少了,导致负有安全监管职能的部门间的权责划分不清晰。一旦发生安全责任事故,难以依据法律追究相关人员的责任,只能“和稀泥”。
同时,政府及其安全生产监管部门的监管职责更多的是从许可准入方面来讲。“一旦通过准入审批,监管部门就很少甚至不再监管,缺乏法定的履职义务和标准,监管面也非常窄。”施杰说。
建议
理清各负有安全监管职能的部门的责任,明确“履职免责”制度
施杰认为,《安全生产法》实施12年来,在预防和减少生产安全事故、保障人民群众生命财产安全方面发挥了重要作用。
“但是也要看到问题所在。《安全生产法》跟目前的安全生产形势已经不适应了,到了必须修改之时。”施杰认为,对《安全生产法》进行修改,需要理清各负有安全监管职能的部门的责任,细化履职标准,量化责任等级。
首先,《安全生产法修正案(草案)》实行“监管分离”,明确综合监管部门与行业管理部门之间的权责界限,各司其职。
“为防止各部门规章都制定有利于本部门利益的规章,规章制定应当由国务院针对综合监管部门和行业管理部门的职责划分进行制定。”他说。
其次,在“事前监督”的基础上加强“事中监督”,规定安全监管部门相关责任人在生产经营单位准入后的监督措施,并规定相应的违法后果。
此外,施杰建议,在明确生产单位和各监管部门权责的基础上,要明确“履职免责”制度。“将所承担的生产安全事故责任和个人履职情况挂钩,区别对待履职认真和履职不认真的人。”
施杰解释,一方面,责任追究不以是否发生安全事故这一结果为前提。只要负有安全生产责任的人员没有履职尽责,不管有没有因此导致生产安全责任事故,都应当追究其责任。另一方面,如果相关责任人做到了履职尽责,其他原因导致了生产安全责任事故,则相关责任人可以免予追责,从而鼓励相关人员积极履行职责。
加大法律震慑力
问题
生产经营单位或单位负责人违法成本过低
“当生产经营单位或者单位负责人违反《安全生产法》规定的责任义务时,对他们的责任追究主要采用行政处罚的手段,有‘勒令改正’、‘停业整顿’、‘撤职’或者‘罚款’等。即使罚款,数额也不过几万元,对于一个生产经营单位而言不痛不痒。”施杰说。
他介绍,只有当因违反安全生产责任义务而引起严重后果时,才会追究相关单位或者责任人的刑事责任。
“这种重结果、轻过程的立法思路,会导致生产经营单位的负责人抱有侥幸心理,为降低生产成本不惜铤而走险。”施杰说。
同时,施杰认为,《安全生产法》没有规定生产经营单位不履行安全生产责任义务时的处罚措施,“缺乏相应处罚而仅规定义务,不过是纸上谈兵”。
建议
提高生产经营单位或单位负责人违法成本
“对生产经营单位,要改变追责方式,进一步明确和落实违反安全生产责任义务的法律责任。”施杰说。他认为,一方面要根据生产经营单位所应当承担的安全生产责任义务,明确相应的法律后果,另一方面要加大对生产经营单位违法的处罚力度,可以法益保护前置,在生产经营单位或者其负责人违法行为出现之后、严重危害安全责任事故出现之前追究刑事责任。