完善的法律应具有更大的带动力

——访中国人民大学法学院教授汤维建

 

编者按

本报5月20日和5月22日连续两期回顾梳理了《安全生产法》施行以来的积极作用，从本期起将约请有关专家学者探讨研究安法修改的相关问题。本期，中国人民大学教授汤维建和国浩律师事务所合伙人施杰，为我们解析了现行《安全生产法》存在的问题，阐述了他们关于《安全生产法》修改的思考。

■本报记者 麻倩昀

汤维建

中国人民大学法学院教授、博士生导师。

对于主要研究民事诉讼法的汤维建来说，《安全生产法》并非他的重点研究领域，但这并不妨碍汤维建表达对于《安全生产法》修改的关心。

“生产经营活动是市场经济的主体，领域范围广，从业人员多，利益涉及面大。安全生产关系到广大从业人员的人身、财产安全，关系到生产经营单位的切身利益，关系到国家与社会的整体利益。而《安全生产法》正是规范生产经营活动的法律。”他这样总结《安全生产法》的重要性。

汤维建认为，《安全生产法》修改应当坚持预防化、民主化、社会化、专业化、系统化五种思维方式。

预防化 营造渗透力强的社会氛围

预防是安全生产工作的核心，是安全生产必须坚持的基本前提。汤维建说：“现行的《安全生产法》第三条虽然明确了‘安全第一、预防为主’的方针，但在实践中缺乏有效的制度支撑。”他提出，《安全生产法》的修改应当坚持“预防化”思维，通过制定具体的制度实现“防患于未然”的目标。

如何让预防落到实处？汤维建作了不少思考，他认为，须在增强意识、界定责任、完善执法措施三个方面下工夫。

完善教育与培训工作，是增强安全生产意识最直接也最关键的途径。在汤维建看来，现行《安全生产法》第二十一条虽然列出了关于安全生产教育和培训的规定，但是其内容缺乏必要的操作性，导致安全生产教育和培训工作在实践中往往流于形式，难以取得实效。《安全生产法修正案（草案）》（下文简称修正案草案）中添加了生产经营单位应建立教育和培训档案的要求，是一个有效的补充。“有了档案，才能有行之有效的考核。”汤维建说。

在汤维建看来，仅仅有了生产经营单位的落实还远远不够，教育与培训，还需要社会各方合力形成网络，营造渗透力更强的社会氛围。通观修正案草案，从针对生产经营单位的规定，到对从业人员、工会、监管部门、新闻媒体的要求，对教育与培训工作的重视可以说延伸到了方方面面，“这就改善了过去规定中责任主体过于单一、各自为政的状况”。

“只强调安监部门的综合监管职能，而不对各部门责任进行明确划分，不利于监管责任的落实。”汤维建认为，安全生产工作涉及社会的各个方面，公安、工商、交通、建设、质检都有可能涉及，笼统的“综合监管”一方面可能让安监部门的摊子铺得太大，胡子眉毛一把抓，人力物力跟不上，最终在工作上留下漏洞；另一方面也可能因为主管部门不明确，各部门各自为政，造成“九龙治水，无龙实治”的局面。

“在乡镇层面，安监机构地位不清、责任界限不明的情况更加明显。”汤维建说。鉴于乡镇一级安监机构专业人才缺乏，编制缺少等现状，他建议，明确安全监管工作由县级以上安全监管机构负责，乡镇一级负责协助其相关工作。这样既能改变乡镇安全监管机构的尴尬地位，也能保证安全监管活动的专业化、正规化。

修正案草案加大了执法力度，这对于执法效果的实现是有力的保障。汤维建说：“执法措施是否完备、有效，直接关系到安全生产监管的落实程度。安监部门在执法过程中若缺乏有效的执法手段，面对违法、违规生产经营行为就会‘有心无力’。”他认为，增加生产经营单位的违法违规成本势在必行。修正案草案中，针对比较紧迫的情况，增加了“立即停止生产、作业活动”等执法措施；针对实践中存在的暴力抗法、逃避执法等情况，规定安监部门有权采取现场处理措施或其他强制手段。

民主化 参与是最有效的教育

从业人员是生产经营活动最重要的参与者。汤维建认为，安全生产工作，归根结底是要对从业人员负责。既然要维护从业人员的切身利益，那么听取从业人员需求、意见和建议就必不可少。

汤维建提出修改《安全生产法》需坚持“民主化”思维，所谓“民主化”，是指应当通过修改法律保证企业职工和工会的意见得到充分的表达与尊重。

修正案草案明确了从业人员对自身作业场所安全状况和企业安全生产决策的知情权与参与权；企业应当对从业人员的参与提供必要的帮助和支持，安全生产决策作出后，企业还要保障全体从业人员的知情权。在汤维建看来，这不仅有利于企业安全生产决策的科学化、合理化、透明化，也将增强从业人员的安全生产意识。“参与是最有效的教育。而且，让从业人员在决策中更有发言权，也让他们明白，安全生产决策、规章不是纸上谈兵，从而更容易把条文与实际生产活动联系起来。”

不过，法条中的相关规定在实际操作中的贯彻并不都是一帆风顺的。现行的《安全生产法》明确规定：“生产经营单位不得因从业人员对本单位安全生产工作提出批评、检举、控告或者拒绝违章指挥、强令冒险作业而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。”但在企业中，权力大于制度、权力大于法律的现象和观念仍然不少见。

汤维建坦陈，法律在实行的过程中仍将面临诸多无奈。考虑到普通职工话语权有限的现状，目前修正案草案重点提高了工会、安全生产管理机构和管理人员的地位。此外，他建议，对于生产经营单位拒不听取合理意见的，职工可以直接向安监部门反映情况，安监部门应当及时核查，情况属实的，责令生产经营单位进行整改。

社会化 要让社会监督有着力点

安全生产监管工作，单打独斗不如同心协力。社会是生产经营的基础，对生产经营单位也就有着天然的制约力量。汤维建认为，安全生产工作不能仅仅依靠政府的监管、单位和职工的自律，还必须依靠社会的广泛参与和监督，他提出修改《安全生产法》需坚持“社会化”思维。

此次修正案草案除了强调生产经营单位的主体责任、工会的作用和职工在安全生产方面的权利义务外，还增加了对新闻媒体、行业协会参与和监督职能的规定，正是安全生产工作社会化的一个体现。

社会的参与和监督并非“自然而然”的事。汤维建解释：“社会力量与政府部门不同，往往不会直接接触到生产经营单位。那么，他们的参与就需要由政府部门提供便利的通道、途径。”安全生产违法违规信息库就是让社会参与力量得以凝聚的一个着力点。社会公众、媒体和其他组织根据信息库中的信息，对生产经营单位进行甄别判断，其结果则体现在公众的消费行为、媒体的公开曝光、行业协会的协调自律中。汤维建认为，如此形成的无形压力和巨大的监督网络，甚至比政府部门一时一地的检查、执法更能形成约束力。

同时，汤维建指出，要畅通社会监督渠道，为社会监督提供相应的便利；对于社会公众、媒体与其他组织反映的生产安全监督信息应当及时严查、整改、落实、反馈；还要强调监督的组织性、长期性，要充分发挥工会、妇联、共青团等组织的作用。

专业化 系统化 标准的专业化不应忽视

汤维建认为，作为安全生产领域的母法，《安全生产法》应当坚持“专业化”思维，赋予专业化技术及人才合理的地位，并为保障其作用的发挥。同时，坚持“系统化”思维，形成以法律为主导、以规章为辅助、以规范为补充的多层次全方位安全生产规范制度。

专业化人才的重要性不言而喻。此次修正案草案最为引人注目的调整之一，就是明确规定了危险物品的生产、储存单位以及矿山应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。在汤维建看来，这将大大提升企业对专业化人才的重视程度，专业化人才自身的身价也会随之抬高。然而，考虑到目前注册安全工程师相对缺乏，会不会出现注册安全工程师挂而不管的新困境？汤维建认为这并非没有可能，但即便困境出现，也不能因噎废食，而需要通过增加专业人员数量、提高专业人员素质以跟上企业的需求步伐。

汤维建认为，还有一个经常被忽视的重要层面，这就是标准的专业化。没有标准，无从管理，无从监督。在汤维建看来，只有实现了标准的专业化，安全生产工作才算是真正步入了正规，安全监管的效率才能够得到提升。此次将“推进安全生产标准化建设”写入修正案草案，对于标准的执行落实将成为一个有力推动。

此外，《安全生产法》在具体操作过程中遇到的困难，还可以通过条例、规章等予以补充。汤维建说，一方面从内部不断对法条本身进行打磨，增强条文的规范性和操作性；另一方面从外部形成以法律为主导，以规章为辅助、以规范为补充的多层次全方位安全生产规范制度。