关注油气管道安全管理?国外经验篇(下)
层层细化助执行 权责明晰推落实
————关注油气管道安全管理·国外经验篇（下）
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层层细化助执行 权责明晰推落实
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■吴宗之 王如君
加拿大
加拿大的压力管道分为管线和管道。管线相当于我国的长输管道和城市燃气管道，管道相当于我国的工业管道。
在管辖权上，凡属于加拿大联邦、跨越两个省或两个省以上、与国外管道相连的压力管道，都属于联邦政府能源局管辖。能源局管辖的管道公司有110多家，这些公司拥有的长输管道总长度约4万公里，主要是石油管道、石油制品管道和燃气管道。
属于加拿大各省内建设运营的管道，由该省负责。除联邦政府外，加拿大工业省份长输管道的典型代表是阿尔伯塔省和安大略省。
阿尔伯塔省长输管道由该省能源与设施局负责。阿尔伯塔省能源与设施局管辖的长输管道有近30万公里，其中天然气管道17.3万公里、原油管道1.7万公里、酸性气体管道1.6万公里（见右图）。阿尔伯塔省天然气管道占加拿大天然气管道的80%，有四分之三的天然气供应外省和出口美国。
属于安大略省管理范围的长输管道，主要是输送石油、石油制品、液化石油气、天然气、压缩气体等危险介质管道和与管道相连的设备设施。
部门职责
加拿大国家能源局的主要职能
●管道建设及营运
●环境保护和评估
●公共安全维护
●交通、通行费及关税管理
加拿大国家能源局是加拿大能源事务的主管机构，它的主要工作之一是对国际和跨省的长输管道及其工厂的管理。国家能源局的主要职能是：
●管道建设及营运
被提议建设的跨省、国际石油和天然气管道及在联邦管辖范围内的现存管道系统，要求经国家能源局批准，才可以建设。超过40公里或其他在国家能源局职权范围内的管道建设申请，需要组织公开听证会。
国家能源局在评价、确定管道项目建设是否应该继续时，应考虑其经济、技术和财务可行性，管道是否将被使用、是否有用，该项目对环境和社会经济的影响等因素。
为满足工程安全和环保要求，国家能源局负责审计和检查管道建设和运营。自1987年2月起，国家能源局检查员也负责强制执行加拿大《劳工法》的第二部分，适用于施工现场工人职业安全和健康。
国家能源局与运输安全委员会共同承担事故调查的责任。国家能源局通过调查管道事故，以确定其法规是否得到遵守，这些法规是否需要修改。国家能源局还监测在管道附近第三方的挖掘活动，以确保其遵守现行法规。运输安全委员会负责调查事故原因。
●环境保护和评估
国家能源局负责其管辖范围内的能源项目的规划、建设、运行和废弃过程中的环境保护工作。
国家能源局作出决定时，需考虑以下环境因素：对空气、土地和水的污染，对可再生和不可再生资源的干扰，自然栖息地的完整性，对土地和其他资源使用的中断及对土地所有者权利的保护。
准备向国家能源局提出申请的公司需要预测该项目可能带来的环境问题，并与各级政府、可能受影响的印第安人、公共利益团体及受影响的土地所有者进行讨论。
如果项目申请获得批准，国家能源局需审计和检查该公司的建设活动、系统运营及公司的日常维护与监控程序，确保该公司继续保护环境和公众健康安全。
《加拿大环境评估法案》（CEA法案）要求项目在实施之前应该接受适当水平的评估。CEA法案为所有联邦政府部门、机构的环境评估设定了统一的要求。
作为CEA法案的责任权威部门，国家能源局会根据法律所制定的标准对在其管辖范围内的项目进行适当的环境评估。
●公共安全维护
国家能源局负责确保企业遵守有关员工、公众和环境安全的法规，因为企业可能会受到管道设计、施工、运营、维修和废弃的影响。目前，国家能源局一直与加拿大标准协会合作研究制定联邦监管管道的安全法规和技术标准。
●交通、通行费及关税管理
国家能源局在其管辖范围内管理管道通行费和关税，确保通行费、管道许可、关税和服务公平合理。除了检查通行费申请，处理通行费和服务的投诉外，国家能源局还将合规性审计作为其监察职能的一部分。
除了国家能源局外，加拿大联邦政府其他部门在管道安全监管中同样承担一部分职能。
加拿大自然资源部：根据《联邦爆炸物法》，具有监管管道施工期间使用炸药的责任。
加拿大环境部：依据相关法律，负责管理对管道活动产生的潜在影响。这些法律包括：《濒危物种法案》，禁止关键栖息地的破坏；《候鸟法案》，禁止有害物质流向候鸟成群的水域或候鸟经常出没的地区；《加拿大环境保护法》，确定可能需要进行清淤工作海域的处置。
加拿大渔业和海洋部：根据《渔业法案》，负责栖息地保护和污染防治。
加拿大交通部：根据《可通航水域保护法案》，负责确保可通航水域不被施工、运行的内河基础设施所阻塞。
加拿大印第安人和北方事务部：根据《印第安法案》，负责保护原著居民的土地不被油气管道影响。
制定和认证加拿大公用压力管道法规与标准的团体机构主要有：加拿大标准协会、加拿大标准理事会、加拿大通用标准局、加拿大燃气协会、加拿大环境保护者协会。
法律体系
加拿大的技术法规包括法令（Act）和法规（Regulation）两部分。加拿大联邦长输管线法律法规体系是一个主要由运输部、能源局、人力资源部、运输安全与调查局等部门的法律法规构成的体系。
阿尔伯塔省的长输管道由阿尔伯塔省能源与设施局依据阿尔伯塔省《管道法》进行管理。安大略省直接在《技术标准与安全法》和相关规则中规定本省技术安全管理与检验业务按照本省“规范采用文件”执行。
加拿大国家能源局实施管道安全监管的主要法律依据有：
国家级大法及行业性法规，如《加拿大管道法》《能源管理法》《石油和天然气操作法》《环境评价法》《石油资源法》《竞争法》《竞争委员会法》《国家能源理事会法案》《加拿大资源法案》《加拿大石油天然气经营法案》《加拿大管道法》和《北部管道法》等。
国家能源局制定的规章，如《天然气管道统一会计条例》《陆上石油天然气管道条例》《管道仲裁委员会处事规则》《管道公司资料保护条例》等。
其中，《加拿大管道法》是加拿大管道运输系统的基本法规，于1998年10月23日生效实施，主要包括以下内容：术语解释，应用范围，建设管道的认证许可，建设管道的位置，在管道开始输送油气之前需委员会决定，管道穿越，材料、压力配件及压力容器，适用管道标准，泵站及压缩站，现场管道施工，管道检测、运行，事故及事故调查。
此外，加拿大各省也都有自己的监管法律法规，例如，阿尔伯塔省的能源与公共设施委员会实施监管的法律依据有《阿尔伯塔能源与公共设施委员会法》《公共设施委员会法》《能源资源保护法》《天然气设施法》等40多项。
英国
英国是目前欧盟最大的原油和天然气生产国，有贯穿英国和欧洲大陆的天然气管道、爱尔兰至苏格兰的天然气管道、经威尔士贯通爱尔兰和英格兰等地区的输气管道及英国最大的陆上油田——维奇法姆原油集输站至炼油厂的原油管道。
管理机制
英国油气管道管理部门包括健康与安全执行局、地方规划部门、政府部门和环保机构。英国的陆上管道运营商协会为管道企业负责提供一个交流的平台。
●健康与安全执行局（HSE）
健康与安全执行局主管英国油气管道安全。陆上和海上管线对运输大量毒害和非毒害物质起重要作用。保证职工和公众安全，需要HSE和国家管道运营商的合作，具体执行部门为HSE天然气和管线部门。
HSE天然气和管线部门主管英国油气管道企业，负责英国及其领海范围内的所有相关管线的健康和安全法的执行。HSE主要职责包括：根据1996年的《天然气安全管理条例》，评估安全事件；根据2005年的《海上安全事件条例》，处理安全事件管线方面的问题；根据1999年的《重大危险源控制条例》，进行安全报告；根据1996年的《管线安全管理条例》，提供管线安全告知牌。
HSE天然气和管线部门通过提升风险控制能力来确保健康安全。HSE天然气和管线部门需要核实以下设施的完整性：紧急切断阀、清管器接收器、消防竖管、压力保护系统、海底隔离阀和井口管道。HSE使用安全行为指数法（SPI）衡量企业的管道安全属性。
HSE的管道专家通过对设计、运营、维护的检查来评估管道运营商对管线风险的管理。在施工阶段，专家检查管线和地上设施，确保材料和技术的使用与设计一致。
●能源与气候变化部（DECC）
能源与气候变化部参与处理英国的天然气石油管线的安全问题。
DECC的职责主要包括：管理与挪威的跨海公共管线、处理管线事故争端、管理管道运营商、履行安全环保职责、测量管道技术参数等。
●陆上管道运营商协会（UKOPA）
英国陆上管道运营商协会成立于1996年，其成员公司经营的管道网络超过2.7万公里。UKOPA使管道运营商之间、运营商与管理者、运营商和股东更好地联系在一起。
UKOPA为英国陆上天然气和石油管线的安全管理、运营商完整性管理等战略问题提供一致性意见，有效地影响与管道相关的法规、标准的制定和实施，保证管道行业的安全性和实施最优行为，组织管道运营商进行讨论，为知识共享和推广行业实践经验提供平台。
此外，该协会还提供了一个具有权威性的行业专家平台，影响法规、标准的制定与实施，使其成员能够及时获知工业新理念、新技术、好方法，是一个让管道运营商分享事故经验教训的媒介。
法规执行
英国油气管道法律法规有《管道法》（1962年）、《天然气法》（1980年）、《天然气安全（管理）条例》（1996年）和《管道安全条例》（1996年）。在英国，法律法规仅作原则性规定，细则包含在相关规程和指南中。
英国油气管道安全操作规程和指南主要有《天然气安全（管理）条例指南》（1996年）、《管道安全条例指南》（1996年）和《管道安全条例第13A条款指南》（1996年）。
英国法律规定，管道运营公司负责管道的安全，实施管道完整性管理，确保管道始终处于完好状态。
英国实行目标化管道安全管理，管道运营公司在报批项目时要一并提交符合安全案例要求的安全计划，待项目批准后，即成为新的安全案例，管道运营公司必须遵照实施。
安全案例的任何变更都需要经过HSE的审查和批准。安全案例的实质是企业就保证管道安全向政府作出的一种承诺，是一项具有法律强制性约束力的义务，管道公司必须遵照执行。
在英国，管道检测在相关立法中无具体规定。但是，安全法案在有关安全案例中有原则性规定，即为保障管道安全，管道公司必须对管道进行检测。因此，实施管道运营检测是安全案例所作的承诺之一，是管道公司安全管理的部分内容。政府与企业的关系是，企业必须执行由政府批准的，包括管道检测内容在内的安全案例；政府只关心安全案例的执行情况，不参与具体执行过程。
编者的话
吸取教训，安不忘危
目前，我国已进入油气管道快速增长期，随着经济的高速发展，城镇化水平不断提高，油气管道安全距离不符合规范要求、老化等隐患逐渐暴露出来，油气管道事故日渐增多。特别是2013年山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，再一次给我们敲响了警钟。
5月中旬，本报特邀专家分别从油气管道安全管理现状、企业、技术及国外经验等方面，为提高我国油气管道安全管理水平建言献策。
分析事故原因，我国油气管道安全管理仍存在不少问题，如法律法规亟待完善、管理机制不健全、油气管道保护意识不强、安全保障能力不足、管道技术手段落后等。为解决这些问题，提升油气管道的本质安全水平，我们需要不断吸取事故教训，举一反三。
在政府层面，应重视立法工作，加强政府管理，完善相关安全标准规范，将技术创新、体制机制改革有机结合；同时，可以吸收借鉴国外优秀管理经验，如美国设立国家管道统一呼叫中心，与管道运营商共同制定管道安全保护措施，以避免因管道施工造成的意外事故。
作为安全生产责任主体，企业为确保油气管道安全运行发挥着重要作用。在学习国内外先进管理方法的基础上，企业应不断完善安全管理体系，强化管道运行管理，如中国石油提出管道完整性管理理念，形成自身独特的管理体系。此外，还应充分认识到科技对管道运行的重要性，积极开展油气管道运行保障技术的研发和推广工作，为全面提升油气管道安全管理和应急救援水平提供科技支撑。
为进一步提升油气管道管理水平，杜绝事故发生，本报将持续关注油气管道安全。
