关注油气管道安全管理 国外经验篇（上）
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各司其职靠机制 沟通顺畅有规范
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■吴宗之 王如君
美国是世界上拥有最多油气管道的国家。历史上，美国曾发生过数起油气管道泄漏的严重事故。1999年，华盛顿州贝林汉姆（Bellingham）发生的油气管道爆炸事故造成3人死亡，财产损失4500万美元；2000年，新墨西哥州卡尔斯巴德（Carlsbad）天然气管道爆炸事故，造成12名露营者死亡；2006年，阿拉斯加普拉德霍湾（Prudhoe Bay）油田原油管道泄漏事故，造成约760万立方米原油流入环境敏感区域，污染了附近的冻土和湖泊。这些事故使美国政府对与管道安全有关的联邦法规进行了详细审查，修订法律法规，不断规范管理管道安全的政府和社会行为。
管理机制完善
美国将油气长输管道作为国家的第五大交通运输方式，并上升到国家经济和能源战略高度进行管理。多起油气管道的重大事故，促成了部门分工明确、权责明晰、政企沟通协调的管理体制和机制。
在油气管道的“全生命周期”中，美国在油气管道的规划、项目选址、路由许可、安全监管、日常运行维护、事故调查、应急处置、废弃等各方面，均有明确的部门负责（见右图）。
●能源部能源监管委员会（FERC）
能源部能源监管委员会（FERC）负责跨国和跨州石油天然气运输管道的管理工作，对国际和州际大中型管道建设及运营企业的经济、技术和环保能力进行审查，对跨州管道建设的地点选择和放弃运营后的设施清除进行审查和监督，并对跨州管网运输公司的运输服务质量、数量、标准和服务费率进行审查和监督。
●国土安全部（DHS）运输安全管理局（TSA）
美国国土安全部（DHS）是管道安全管理的领导机构。DHS下设的运输安全管理局（TSA）管道保护处（PSD）负责全国危险液体和天然气管道的保护工作。
●美国交通部管道安全办公室（OPS）
美国交通部（DOT）管道和危险物品安全管理局（PHMSA）下设管道安全办公室（OPS），是美国唯一一个专门负责管道安全监管的部门，是美国联邦管道运输管理的执行机构。
自1997年以来，OPS开始在管道路由经过的“高风险”区域推广实施管道“完整性管理”模式，对管道进行风险评估。
●其他相关监管部门
国家运输安全委员会（NTSB）：主要负责事故调查，提出预防同类事故的建议，并提交调查报告，为美国各州的事故调查提供帮助。
土地管理局（BLM）：负责能源管道通行权的许可和补充，并与OPS开展合作，协调管道维护和许可审查问题。
美国环境保护署（EPA）：负责油气管道泄漏导致环境污染事故的处置和管理，审查油气管道建设项目的环境影响评价。
●国家统一管道地图系统（NPMS）
美国建立了国家统一管道地图系统（NPMS），作为国家制定管道检测计划、安全管理和应急响应的重要决策支持工具。该系统包括州际或州内天然气和危险液体管道输送、LNG装置及危险液体接卸储罐等的相关地理空间数据及其属性。
●国家管道统一呼叫中心（“811”电话）
根据2002年颁布的《管道安全改进法案》，美国设立了国家管道统一呼叫中心（“811”电话），要求施工方拨打“811”电话，并与管道运营商进行沟通，共同制定管道的安全保护措施，以避免施工引起管道意外事故。
●联邦和各州合作监管模式
联邦与各州在责任分配方面主要概括为：联邦主要负责管道安全相关法规的制定、公布，并要求各州严格执行。
在州际管道监管方面，联邦管道法规具有独有的联邦法律效力，规范州际管道管理。OPS可以授权某一个州作为其代理负责检查州际管道，但同时保留法规的执行责任。
企业职责明晰
美国管道行业实行完全市场化模式，管道公司从能源公司独立出来，仅提供运输服务，而不从事油气商品的买卖。管道公司提出新建管道的路线或地点，必须报FERC进行审查和审议，同时管道公司必须研究一些可替代的路线或地点，以避免或减少对环境的破坏，FERC或其他评估者会对这些计划进行修改。此外，管道公司停止管道的使用和运营时，需要报FERC审批。
在美国，管道公司必须为第三方提供公开、无歧视的运输服务，管道收费方式由管道公司与客户共同确定，监管委员会只需批准即可。为了保证第三方公开准入，美国禁止管道公司和经营油气其他业务的公司（通常是指油气生产商或销售商）之间存在交叉所有权。
在FERC组织的价格听证会上，管道公司需提供详细的成本和管道运输服务等级方面的资料，证明管道运输价格的合理性与无歧视性。
管道运营商在管道安全方面的责任有：可靠系统的设计，选择和使用合格的材料，正确的施工，彻底和充分的检查、测试、保养和维修，连续监测和控制，泄漏检测，由经过培训且合格的工人进行操作，实施预防损害的最佳做法，识别和降低风险，做好应急响应的准备。
此外，管道运营商还要承担其他相关责任：管道维修、完整性管理、运用高科技手段加强监控、开展应急救援、发动公众参与。为了增强公众安全意识、加强环境保护、预防管道被破坏，大部分管道公司都加入了美国地下管线设施联盟（CAG），共同加强管道保护工作。
安全法规健全
1968年
《天然气管道安全法案》
1979年
《危险液体管道安全法案》
这两部法案是美国最早制定的专门管理管道安全的联邦法律，授权交通部负责管理油气管道的设计、建设、运营、维护保养及对油气溢漏事故的应急救援培训工作。
1988年
●管道安全再授权法案》
该法案规定建立油气管道突发事件和油气溢漏事故的应急协作机制。
1992年
●《管道安全法案》
该法案提出加大交通部对油气管道的监察力度，要求对高密度人口居住区域的高敏感环境进行识别，规定对危险油气管道破裂技术进行评估和使用。
1996年
●《管道安全和合作法案》
该法案规定建立风险管理示范项目，设立最低安全标准和操作人员资格认证标准。
2002年
●《管道安全改进法案》
该法案是美国提出实行管道“完整性管理”模式的最重要的立法，规定油气管道运营商在“高风险”区域进行风险分析并执行一体化管理程序，要求在10年内对所有“高风险”油气管道区内的初期管道进行完好性评估。
●2002年
《国土安全法案及国家保安总统令》
该法案授权国土安全部调动整个国家力量保护重要基础设施和关键资源，能源部确保国家能源安全，交通部和国土安全部在所有运输安全和基础设施保护问题上分工协作。
●2006年
《管道检测、保护、实施及安全法案》
该法案在防止第三方破坏方面取得重大突破，首次授权美国交通部处理挖掘损坏管道问题，将防止第三方挖掘损坏管道的程序提升到联邦一级水平。
2011年
●《管道安全、监管和就业法案》
该法案要求提高管道安全标准，增加管道检查人员数量，加大监管力度，强化培训教育工作，并规定为公众教育提供更多信息。
此外，联邦规章汇编第49编收录的管道安全规章也涉及管道保护问题。联邦规章引用技术标准作为技术支持和依据，并使其成为强制性法规。与油气管道安全技术有关的技术标准主要包括美国机械工程师协会（ASME）、美国石油学会（API）、美国腐蚀工程师学会（NACE）等组织颁布的标准。
法规标准
欧盟技术法规主要以指令形式颁布，指令规定了长输管道安全运行的基本要求。
欧盟有关长输管道的法令有：
●GPSG《设备与产品安全法》（2004年）
●GG《高压气体管道条例》（2002年）
●91/296/EC《关于通过管道网输送天然气》（1991年）
核心标准包括：
●EN 13480《金属工业管道》
●CEN/TC234《长输天然气管道》
为了使指令得到有效实施，欧盟委员会委托欧盟标准化组织等，制定欧洲标准（EN），作为支持指令的技术文件。
欧盟的管道技术标准主要由欧洲标准化委员会（European Committee for Standardization，CEN）编写出版。
欧盟成员国有关压力设备的安全管理法律或法规，均采纳了欧盟有关指令要求，而本国标准体系则由转化为本国标准的EN标准、本国标准和本国协会标准构成。
CEN标准种类主要有：欧洲标准（EN）、协调文件（HR）、技术规范（TS）、技术报告（TR）、CEN研讨会协议（CWA）、工作守则（CEN Guide）及将来可能成为技术规范的欧洲暂行标准（ENV）。
还有一类是协调标准，是直接支撑欧盟指令实施的技术规范。
CEN标准中最具执行效力的是欧洲标准（EN），欧盟成员国必须将其完全等同地转化为国家标准，并撤销与其类似的国家标准，同时禁止制定相同内容的国家标准，这种政策被称为“停止政策（Standstill）”。英国国家标准（BSEN）和德国国家标准（DIN EN）就因该政策而被撤销。
欧盟的管道法规须遵守欧洲天然气长输协会（GTE）达成的共识。成立于2000年7月的GTE在欧盟天然气市场一体化的过程中发挥着重要作用。
管理体制
GTE现有30个成员单位，代表着20个国家（不必须是欧盟成员国）的30家天然气长输公司和一体化公司中的长输分公司。
GTE有5个内部工作小组：
●执行委员会
●可持续发展工作组
●投资环境工作组
●生产商联络工作组
●战略沟通和运输系统联络组
GTE业务涵盖管道运输与拥堵管理、各国关系协调、液化天然气供给安全和长输费率等方面。这些工作小组承担着制定长输领域的行业标准，协调长输领域内部及其他相关领域的利益关系，管理管道运输并防止拥堵，开展行业自律等方面的工作。
GET作为长输公司的代表，通过一年两次的论坛，组织长输公司对行业有关问题进行充分讨论，并通过与欧盟委员会及其他领域行业协会定期或不定期的会议和交流，努力反映长输公司的意见。
通过上述工作，GTE致力于维护非歧视的和透明的市场竞争原则，消除跨境管输障碍，促进欧盟天然气统一市场的有效运营。
