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——关注油气管道安全管理·现状篇

■吴宗之 王如君

 

 

随着我国进入油气管道快速增长期，油气管道事故日渐增多。我国的油气管道状况究竟怎样，目前的管理现状如何？为提高油气管道安全管理水平，我国实施了哪些针对性的科研项目？世界各国对于油气管道又是如何管理的？

从本期起，本报邀请中国安全生产科学研究院院长吴宗之、中国安全生产科学研究院危险化学品安全技术研究所所长王如君，共同向我们讲述油气管道安全管理的那些事。

我国油气管道概况

目前，我国陆上石油、成品油和天然气管道（以下简称油气管道）发展迅速，总里程近12万千米（见右图）。

随着我国经济高速发展，城镇化水平不断提高，油气管道与密闭空间、人员密集区、市政和民用管道、公路、铁路、河流等各类目标交叉穿越，安全距离不符合规范要求等隐患逐渐暴露出来。

2000年以来，我国油气管道进入快速增长期，截至目前，已发生多起较大以上油气管道事故（见下图）。

2013年，“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故发生后，党中央、国务院高度重视，习近平总书记作出重要指示，要求查明事故原因，总结事故教训；继续深化安全生产大检查，特别是要深查地下油气管网这样的隐蔽致灾隐患，加大隐患整改治理力度，建立安全生产检查工作责任制，强化安全责任，改进安全监管，落实防范措施。

当前存在的问题

法律法规不完善，标准规范滞后、缺失。一是法律法规不完善。以美国为例，自1968年以来，在油气管道安全管理方面已有8部法案出台。目前，我国在油气管道管理上仅有《石油天然气管道保护法》，缺少配套法规，在管道管理部门职责细分、应急协作机制建立、管道风险管理、从业人员资格认证、管道完整性管理、公众教育等方面，还没有相关立法。二是管道设计标准滞后。目前，我国管道设计标准已多年未修订，不能适应快速发展的需要，特别是管道与人员密集场所间的安全距离不能满足公共安全的需要。比如油气管道与居民区及其他建构筑物间的安全距离，仍参照前苏联15米左右的标准，没有从油气泄漏和进入密闭空间可能引发严重事故的角度，考虑设置合理的安全距离，管道两侧的规划红线控制不够。

管理机制不健全。一是管道管理责任不清晰，存在多级多头管理。目前，就管道管理而言，在部门职责划分、管道规划、管道保护、责任落实、检测运行、隐患排查等方面，法律要求不明确，致使油气管道的管理存在多级多头管理现象。“多级”分别是：国家部门、管道所经地方政府、管道企业。“多头”是指能源、质检、规划、建设、国土资源、铁路、交通、水利、公安、安监、环保等部门。管理、协调机制不完善，监管难以形成合力。二是管道企业内部管理机制不顺畅，管道管理往往分散在销售、储运等不同环节，没有统一管理，人员配置力量不够，管理水平往往不如炼化生产企业。

安全距离不断被挤占，非法占压现象严重。一是随着城镇化的高速发展，大量原来铺设的管道逐渐被新建的城市建筑占压，成为穿越人口密集区的管道，变成很大的隐患。二是解决难度大。一方面，政府主管部门职责不清晰，主管部门不明确；另一方面，反复性强，往往旧的占压刚清除，新的又产生。

油气管道保护意识不强，安全风险较大。一是个别油气管道存在管道老化、腐蚀等问题，安全隐患突出。个别管道是上世纪90年代所建，建设时间较长，易发生因腐蚀造成的泄漏事故；老管道普遍缺乏自动化监控设施，一旦发生泄漏，无法及时查找漏点并进行应急处置，易发生火灾、爆炸等次生事故。二是油气管道穿越、跨越各类目标，形成密闭空间，危险性较大。中石化东黄输油管道发生特别重大泄漏爆炸事故的直接原因就是原油管道穿越排水暗渠并形成密闭空间，泄漏原油及其混合气体在排水暗渠内蔓延、扩散、积聚，最终造成大范围的连续爆炸。三是油气管道企业的主体责任落实不到位。一方面，工程遗留问题突出，部分地区的征地赔偿问题在建设期内未能妥善解决，导致企业正常的巡线及检测等工作受当地百姓阻挠，企业主体责任难以落实；另一方面，一些企业安全管理制度不完善，巡线力度不够，管道标识不全、混乱，监测监控手段匮乏，管道维护投入不足，隐患排查治理不到位，解决问题不及时。四是油气管道沿途社会环境复杂，打孔盗油、施工损坏等第三方破坏行为严重威胁着管道安全。

安全保障能力不足，应急协调机制不完善。一是油气管道安全保障技术还不够先进。管道腐蚀检测技术还相对落后，管道安全完整性评估技术还有待大力推广应用。二是还没有建立全国或区域管道地图系统和事故数据库，缺乏对管道安全管理所需各种数据的整合和统一管理。三是应急预案普遍存在对重点地段风险辨识不到位、针对性不强的问题，企业与地方政府的预案不能有效衔接，一旦发生事故，极易造成严重后果。

管道检测、保护技术手段有限。虽然我国在埋地管道的完好性检测和完整性评估方面开展了大量研究和应用技术研发工作，但并未实现全国范围内的推广和应用，许多埋地管道的完整性管理资料还很不完备，管道安全管理十分被动。特别是一些管道阴极保护电位不稳定，受交直流电干扰，阴极保护电位难以达标。

为解决上述问题，需要将技术创新、体制机制改革有机结合，在科技上解决技术难题，在管理上提高重视程度，从根本上提升油气管道的本质安全水平。

法规标准体系

近年来，我国逐步加强油气管道的安全立法工作。2010年颁布的《石油天然气管道保护法》（主席令第30号），是我国油气管道管理的主要法律，确定国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，同时发挥管道经过地区地方人民政府对管道保护的职能，强调企业是维护管道安全的主要责任人。

2002年颁布的《安全生产法》（主席令第70号）、2011年颁布的《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号）及其配套的《危险化学品输送管道安全管理规定》（国家安全监管总局令第43号）等法律法规，也对我国危险化学品输送管道的安全管理提出要求。

为加强油气管道的安全设计、施工和运行管理，我国还先后发布了一系列标准规范（见下图）。

管理体制机制

《石油天然气管道保护法》明确了政府、企业等有关各方的权利和义务：国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省（自治区、直辖市）管道保护的重大问题；国务院有关部门在各自职责范围内负责管道保护的相关工作；管道企业应当遵守本法和有关法律法规，执行国家技术规范的强制性要求，建立健全本企业有关管道保护的规章制度、操作规程并组织实施，宣传管道安全与保护知识，履行管道保护义务，接受政府及有关部门依法实施的监督，保障管道安全运行。

《石油天然气管道保护法》并没有对各部门的职责进行具体界定，自2010年颁布实施以来，也未有相应的配套法规、标准、制度出台，使得各部门对油气管道保护的权责不明、责任不清，容易产生监管缺失和交叉。

2013年，我国颁布了《特种设备安全法》。依据该法，油气长输管道作为压力管道的一种，生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检测检验的安全监督管理部门为特种设备安全监督管理部门。

根据2011年颁布的《危险化学品安全管理条例》，安全监管部门负责油气长输管道安全监管综合工作，对新建、改建、扩建长输管道的建设项目进行安全条件审查。

2004年，经国务院同意，我国建立了全国油气田及输油气管道安全保护工作部际联席会议制度，成员单位包括公安部、中央综治办、发改委、国土资源部、中石油和中石化6个部门和单位，2006年增加了监察、工商、质检、环保、安监、国资和能源7个部门和单位。联席会议统筹研究油气田及输油气管道安全保护工作，协调解决涉油气田及输油气管道安全保护的重大问题，促进部门、地方协作配合，实现信息共享，建立长效机制，预防、打击涉油违法犯罪活动，维护国家油气资源、设施和生产安全。

如何加强油气管道安全管理

重视立法工作，完善安全标准规范

建议借鉴国际成熟经验和做法，根据《石油天然气管道保护法》要求，明确各部门职责，相关部门配套出台涵盖规划、建设、运营、管理、监管、安保、维修、检测检验、监测监控、协调合作、应急处置、公众教育等方面要求的有关规定，建立多层次、严密细致的油气管道法律法规体系。

尽快完善石油天然气管道的标准和规范，提高设防等级，加快制定《输油气管线穿跨越城区城市安全布局规划设计规范》《输油气管道内外腐蚀检测规范》和《油气管道风险评价导则》等标准，特别是制定油气管道安全距离和土地使用规划红线控制等方面的法规和标准，为政府和企业对管道规划建设和周边土地利用提供法规标准依据。

提高标准规范要求，加快安全保障技术的推广与普及。推广应用数据采集与监视控制系统（SCADA）、管道探测设备等先进的安全保障技术，将管道隐患消灭在初级阶段。

强化政府管理

从国家层面把管道安全定位为“第五大”运输系统，将管道安全上升到国家经济和能源战略高度，纳入国家公共安全体系中进行管理。

加强规划及规划变更的管理。地方规划要按法规标准要求进行设计，确保管道与周边新建设施安全距离充足，规划变更时一定要充分评估对现有油气管道和周边环境的影响。

充分发挥全国油气田及输油管道安全保护部际联席会议的作用，加强部门间的协调配合，进一步强化油气管道的安全监管。

设立国家管道统一呼叫中心。任何参与拆迁、挖掘和建筑施工的个人或机构必须在工程实施之前，通过统一呼叫中心，联系管道运营商，获取目标区域的相关地下管道信息。

统一评估审查标准。对新建、改建、扩建管道在安全、环境、土地利用、压覆矿产、水土保持等方面的评估审查要求进行细化，形成规范性制度，统一评估审查标准。

推动建立完善企业和地方政府的沟通协调指挥机制，强化事故状态下的事故通报和应急联动能力。不断加强事故应急救援体系建设，强化地方政府和企业管道应急能力建设。建立区域事故快速预测和区域疏散警报系统，事故发生后，迅速确定疏散范围并及时通知所在区域群众进行疏散，避免事故造成大量人员伤亡。

将油气管道隐患排查治理纳入日常隐患排查治理工作中，尤其要加强对人口密集区等重点管段的管理。政府有关部门要组织企业从规划、设计、施工、运行等环节排查隐患，确定重点防护管段；协调处置企业因外部因素造成的占压、安全距离不足、违反规划建设等隐患。

推进科技进步

尽快启动重点城市、重点区域和重大管道工程的全面普查和风险评估工作，适时使其覆盖所有区域的重点油气管道及其他战略性管线。逐条建立石油天然气管道档案，开展压力管线定期检验、风险评估和使用登记工作，建立国家和区域管道地图系统（地理位置和相关属性信息），使其成为支持管道日常管理、紧急响应、检测和决策的基本工具。

建立全国性或区域性的国家管道事故数据库（包括单位长度管道事故率、平均故障间隔时间、平均故障修复时间等安全数据指标），开展油气管道安全评估、风险分析及可靠性设计分析，用于指导新建及在役管道的安全管理工作。

开展油气管道安全课题研究。研究油气管道发生重特大事故的机理，提出适合我国国情的高风险区域油气管道完整性管理技术方法和程序，为解决我国油气管道安全规划、设计、建设、检测检验等方面的安全难题提供技术支持。

从企业角度来说，可以借鉴国外经验，使油气管道企业从能源企业中独立出来，使其仅提供运输服务，而不从事油气商品买卖，从而便于规范化管理。管道公司独立运行将促进资源的优化利用，避免重复建设，也有助于对管道进行“全生命周期”管理。